COUR DES COMPTES - Quatrième Chambre - Arrêt d'appel - 29/07/2021 - Service départemental d'incendie et de secours de la Haute-Garonne (SDIS 31) - Appel d'un jugement de la chambre régionale des comptes Occitanie - n° S-2021-1590

Texte intégral

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 9 novembre 2020 au greffe de la chambre régionale des comptes Occitanie, par laquelle M. X, comptable du service départemental d’incendie et de secours de la Haute-Garonne (SDIS 31), a interjeté appel du jugement n° 2020-0001 du 13 mars 2020 par lequel la chambre régionale l’a mis en débet pour un montant de 7 083,47 euros, pour la liquidation et le paiement de six bulletins de paie durant l’exercice 2015 ;

Vu l’ensemble des pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment l’annexe I de l’article D.1617-19 ; 

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et notamment son article 4 ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, et notamment son article 37-1 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Michel MAIRAL, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu le mémoire transmis à la Cour le 21 juin 2021 par M. X, comptable appelant, après la clôture de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 352 du 29 juin 2021 ;

Entendu lors de l’audience publique du 2 juillet 2021, M. Michel MAIRAL, conseiller maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, M. X, comptable appelant, présent, ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Denis BERTHOMIER, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la régularité du jugement entrepris

1. Attendu que par la requête susvisée, M. X formule des observations sur les délais accordés à la défense et sur l’information du défendeur ; qu’il indique en particulier ne pas avoir été suffisamment informé des étapes préalables à la phase contentieuse du jugement des comptes ni eu une connaissance précise des éléments retenus par le rapporteur pour étayer la saisine du procureur financier ; que le délai écoulé entre la notification au défendeur du dépôt du rapport d’instruction à fin de jugement et la date de l’audience publique ne lui a pas permis d’organiser correctement sa défense ;

2. Attendu que le réquisitoire est le seul acte introductif d’instance qui définit le périmètre des poursuites ; que le fait que le comptable n’ait pas accès au rapport à fin d’examen juridictionnel des comptes est sans incidence sur l’instance, ce rapport n’ayant pour seul objet que de porter à la connaissance du ministère public les faits éventuellement susceptibles de justifier la mise en jeu de sa responsabilité personnelle ; qu’au demeurant, ce rapport a été versé au dossier et qu’il était donc loisible au comptable de solliciter sa communication, ce qu’il n’a pas fait ;

3. Attendu que le requérant admet que la chambre a accédé à sa demande de report de l’audience, qui s’est tenue plus d’un mois et demi après qu’il a pu prendre connaissance du rapport et plus de huit mois après la notification du réquisitoire ; que ce délai ne peut être considéré comme disproportionné et insuffisant ;

4. Attendu que la procédure devant le juge de première instance s’est tenue dans le respect des règles prévues par le code des juridictions financières et que le moyen manque en fait et en droit ;

5. Attendu que le requérant articule ensuite deux moyens tendant à l’annulation du jugement attaqué pour irrégularité ; que le premier moyen repose sur l’allégation que l’instruction de l’affaire aurait été poursuivie au cours du délibéré de la chambre régionale, en méconnaissance des droits de la défense ; que le second moyen invoque la circonstance que le jugement précité a été prononcé si tardivement que les possibilités offertes au comptable en matière de répétition de l’indu seraient forcloses, ce qui le priverait d’un droit que lui reconnaît la loi ;

6. Attendu, quant au premier moyen, que le comptable fait valoir que le procureur financier, tant dans son réquisitoire introductif d’instance n° 2019-0013 du 29 avril 2019 que dans ses conclusions n° 2019-0196 du 26 novembre 2019 ne désignerait jamais les mandats émis par le SDIS en 2015 ayant ordonnancé la mise en paiement des sommes correspondant aux six paiements litigieux ; qu’ainsi, le procureur financier établirait le manquement et le préjudice qui en découle sur la base des seules informations figurant sur les six bulletins de salaire ; qu’à cet égard, le comptable rappelle que l’exercice de son contrôle et la mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire s’établissent au niveau du mandat de paiement émis par l’ordonnateur ; que c’est aussi en lien avec le mandat de paiement que sont classées les pièces justificatives du compte de gestion ; qu’en dépit de cet état de fait, la formation de jugement se réfère précisément aux mandats concernés par les sommes en litige, les énonçant exhaustivement dans le jugement attaqué, et qu’elle précise que le comptable ne disposait au moment des paiements d’aucune autre pièce justificative que les bulletins de paie sus-évoqués ; que l’appelant en déduit que cette rédaction démontre que la formation de jugement aurait déterminé par elle-même les références des mandats de paiement concernés et aurait entrepris de rechercher un état de nature à compléter les données des feuilles de paie au sein des pièces de dépenses jointes au mandat ; qu’il s’ensuivrait qu’elle aurait poursuivi l’instruction du dossier après l’audience publique, en méconnaissance des droits de la défense et que le jugement entrepris serait de ce fait entaché d’irrégularité ;

7. Attendu toutefois qu’il est inexact que le procureur financier se référerait exclusivement aux bulletins de paie litigieux, tant dans le cadre de son réquisitoire que des conclusions ; qu’à cet égard, il indique dans ledit réquisitoire : «  Considérant que le comptable aurait dû, quand les mandats portant ces payes lui ont été présentés, vérifier qu’ils étaient dument appuyés des pièces requises et, constatant que tel n’était pas le cas, suspendre leur prise en charge dans l’attente de la réception desdites pièces  » ; que cette formulation est reprise telle quelle dans les conclusions précitées où il est également précisé : «  Ainsi, dans le cadre des dits contrôles [qui lui étaient impartis], le comptable aurait dû vérifier que les pièces produites à l’appui des mandats étaient complètes et précises au sens de de la nomenclature applicable, qu’elles permettaient le contrôle de l’exacte liquidation des sommes mandatées et la vérification du service fait  » ; qu’au final le moyen manque en fait et doit être écarté ;

8. Attendu que le comptable soulève un second moyen d’annulation du jugement, au motif que la forclusion de l’action en répétition le prive d’un droit que lui reconnaît la loi ; que pour ce faire, il observe que la formation de jugement qualifie d’indu ayant causé préjudice au SDIS 31 le versement des salaires litigieux ; qu’il rappelle que, dès lors qu’il est correctement établi, liquidé et non contesté, l’indu ouvre le droit à la personne qui a effectué le versement excédentaire d’obtenir le remboursement de la valeur dont une autre personne s’est injustement enrichie à ses dépenses par l’action en répétition ; que la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011, en créant un article 37-1 dans la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations susvisées, a raccourci le délai de prescription extinctive en ce qui concerne les délais résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération des agents ; que cet article dispose que ces créances «  peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive  » ; qu’en conséquence, l’action  en répétition des sommes en litige versées en 2015, qualifiées d’indues par la chambre régionale, s’est prescrite pour les versements les plus tardifs au 1 er janvier 2018 ; qu’en vertu du 2 ème alinéa du VII de l’article 50 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, «  Le comptable public qui a couvert sur ses deniers personnels le montant d’un déficit est en droit de poursuivre à titre personnel le recouvrement de la somme correspondante  » ; que, dans la mesure où l’action en répétition des indus s’est prescrite avant le rendu du jugement entrepris, le comptable se trouverait privé de tout droit d’en poursuivre le recouvrement auprès des personnels et organismes tiers ; que ledit jugement, qui intervient après forclusion de l’action en répétition de l’indu engendrerait une rupture d’égalité entre justiciables, le comptable mis en cause étant privé de l’exercice d’un droit que lui reconnaît la loi ; qu’il en découlerait que le jugement serait entaché d’irrégularité ;

9. Attendu que le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics est exorbitant du droit commun, et obéit à des règles et un ordre de juridiction spécifiques ; que la loi du 23 février 1963 susvisée ne conditionne pas le prononcé d’un débet au fait que le comptable ait la possibilité de recouvrer les sommes concernées ; qu’en conséquence, le moyen manque en droit et doit également être écarté ;

10. Attendu que le rapporteur propose, dans son rapport susvisé, de soulever un moyen d’ordre public ; qu’en écartant la possibilité d’une discussion des explications apportées oralement par M. X en audience publique dès lors qu’elles n’ont pas été produites par écrit à la chambre et assorties de pièces justificatives, la chambre aurait entaché son jugement d’une irrégularité justifiant son annulation ; que la Procureure générale, dans ses conclusions susvisées, conclut au rejet de ce moyen, sur le fondement de la décision du Conseil d’Etat du 9 octobre 2019 relative à la régie de l’opéra national de Bordeaux, selon laquelle aucune disposition du code des juridictions financières n’impose au juge des comptes de répondre aux observations orales présentées en séance ;

11. Attendu que l’article R 242-9 du code des juridictions financières susvisé dispose : «  A l'audience publique, après l'exposé du rapporteur et les conclusions du représentant du ministère public les parties à l'instance peuvent formuler, soit en personne, soit par l'intermédiaire d'un avocat, des observations précisant celles fournies par écrit » ; que le courrier adressé le 26 juin 2019 par M. X à la chambre régionale avait pour objet de solliciter un report de l’audience, en alléguant des insuffisances de l’instruction qui l’obligeraient à apporter de nouveau des éléments à décharge, mais sans que ce courrier constitue pour autant en lui-même un mémoire en défense ; qu’il n’est donc pas possible de considérer que le comptable a produit par ce courrier des écritures que ses observations orales seraient venues ensuite compléter ;

12. Attendu que si le code des juridictions financières prévoit la possibilité pour les parties de préciser oralement leurs observations écrites, aucune de ses dispositions n’impose au juge des comptes de répondre à des observations orales non accompagnées de pièces justificatives, fussent-elles produites au cours de l’audience ; qu’il n’y a ainsi pas lieu de soulever d’office le moyen discerné par le rapporteur ;

Sur le fond

13. Attendu qu’au cours de l’exercice 2015, M. X a mandaté au titre de la paye des agents du SDIS 31, six paiements correspondants à un montant net total de 7 083,47 € ; que le détail desdits paiements figure dans le tableau ci-après : 

Mois

Nom

Montant contesté (€)

Février 2015

M. A

505,66

Juin 2015

M. B

361,29

Juillet 2015

M. C

4 879,41

Novembre 2015

M. D

593,98

Décembre 2015

M. E

406,62

Décembre 2015

M. F

336,51

14. Attendu que l’appelant considère que la chambre régionale a commis une erreur de droit en considérant que les six bulletins de salaire devaient mentionner une quotité de travail non nulle au titre du mois de paye considéré ; qu’en effet, aucun des agents visés ne s’est vu attribuer une rémunération au titre du mois de liquidation et qu’il est donc normal que le temps de travail pour le mois correspondant soit égal à zéro ; que la chambre régionale a commis une seconde erreur de droit dans son application de la nomenclature des pièces justificatives annexée au code général des collectivités territoriales portant sur la rubrique applicable au paiement et sur l’interprétation de la présence obligatoire des mentions devant, le cas échéant, figurer sur le bulletin de salaire ;

Sur le manquement

15. Attendu que le bulletin de M. A de février 2015 indique qu’il vise un rappel de rémunération au titre du mois de décembre 2014, aucun jour n’ayant été travaillé en février 2015, ce qui justifie que la quotité soit à zéro ; que le bulletin de Mme B de juin 2015 précise qu’il concerne un décompte de rémunération au titre du mois d’avril 2015, l’intéressée n’ayant pas travaillé en juin ; que le bulletin de M. E de décembre 2015 mentionne explicitement dans ses rubriques qu’il s’agit d’’un décompte de rémunération liquidé au titre du mois de novembre 2015, alors qu’aucun jour n’a été travaillé en décembre ; que le bulletin de M. F de décembre 2015 recouvre un rappel de rémunération due au titre du mois de novembre 2015, aucun jour n’ayant été travaillé en décembre; que les rubriques du bulletin de M. D pour le mois de novembre 2015 révèlent qu’il s’agit du paiement de la seule garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) et qu’aucun traitement indiciaire au titre du mois de novembre n’est dû et liquidé, M. D ayant quitté le SDIS au moment des faits ; qu’enfin, la lecture des rubriques du bulletin de paie de juillet 2015 de M. C indique qu’il s’agit du paiement de la seule nouvelle bonification indiciaire (NBI) et qu’aucun traitement n’est dû et liquidé au titre du bulletin litigieux, l’agent concerné ayant quitté le SDIS pour une autre affectation au 1 er juillet 2015 ; qu’ainsi, s’agissant des quatre premiers agents concernés par le réquisitoire (MM. A, B, E et F), la quotité de travail ne pouvait être fixée qu’à zéro pour le mois de liquidation concerné du fait qu’ils ne travaillaient alors plus pour le SDIS et que le bulletin de paie concernait une période antérieure, au reste précisément mentionnée dans plusieurs de ses rubriques ; qu’il en va de même pour le versement de la GIPA, qui concernait un agent ayant quitté l’organisme au moment où a été établie la liquidation de la garantie ; qu’enfin, s’agissant de la NBI due à M. C, le bulletin litigieux ne concernait que le rattrapage de prime et non l’activité « normale » de l’agent qui, du reste, avait été radié des effectifs le 1 er juillet 2015 ; qu’il s’ensuit que la mention d’une quotité de travail nulle pour l’ensemble des bulletins de paie en litige était cohérente avec la nature de la rémunération versée à ces agents ;

16. Attendu que la nomenclature des pièces justificatives applicable en 2015, telle que figurant à l’annexe I de l’article  D.1617-19 du code général des collectivités territoriales susvisé, distingue, s’agissant des dépenses de rémunération, entre «  les premiers paiements de dépense de personne l » (rubrique 2101) et les «  paiements ultérieurs  » (rubrique 2102) ; que, concernant les premiers paiements, est requise à l’appui de la dépense la production de l’acte d’engagement de l’agent et la référence à une délibération créant l’emploi ou l’engagement de celui-ci, l’acte d’engagement devant mentionner de façon impérative «  les conditions d’emploi (temps complet, non complet, partiel et la quotité de temps de travail)  » ; que, pour les paiements ultérieurs, la pièce générale obligatoirement jointe est l’état nominatif décompté individuel (notamment bulletin de paye) ou collectif ; que, si la pièce est représentée par le bulletin de salaire, celui-ci énonce «  le cas échéant  » une liste de mentions pour chaque agent, dont la quotité de travail ; que, toutefois, aucune des mentions visées par la rubrique 2102 n’est obligatoirement énoncée par le bulletin ; qu’en particulier, une quotité de travail pour un agent n’ayant pas travaillé au cours du mois liquidé n’a aucune raison d’y figurer ;

17. Attendu que pour trois des six agents concernés par les bulletins litigieux (MM. B, E et F), la liquidation de la rémunération visée au réquisitoire correspond à un «  premier paiement  » ; que c’est donc la rubrique 2101 de la nomenclature qui s’applique ; qu’il ressort des éléments du dossier que le comptable disposait bien au moment du paiement de l’ensemble des pièces justificatives prévues par la nomenclature, notamment d’un contrat de travail conforme aux exigences de ladite nomenclature ; que s’agissant de M. A, il s’agissait d’un second paiement, relevant donc de la rubrique 2102 de la nomenclature, une partie de la rémunération due ayant été liquidée en janvier 2015, le bulletin en litige de février 2015 traitant des sommes dues au titre de décembre 2014 et d’une sujétion de vacation pour janvier 2015 ; que le comptable disposait bien de l’ensemble des éléments prévus par la nomenclature lui permettant de procéder à la juste liquidation des sommes dues ;  qu’aucun élément de l’instruction ne permet de conclure que le comptable mis en cause aurait commis un manquement à ses obligations en liquidant les quatre payes susmentionnées ;

18. Attendu que les deux autres paiements en litige concernent d’une part un rappel de NBI (M. C), d’autre part le versement de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (M. D) ; que s’agissant de M. C, agent du SDIS en fonction au moment des faits, le paiement concernait exclusivement le versement avec effet rétroactif au 1 er décembre 2011 et jusqu’au 30 juin 2015 d’une bonification indiciaire ; qu’un arrêté en date du 23 juin 2015 de la présidente du conseil d’administration du SDIS a été fourni à l’appui de la dépense, qui octroie à l’intéressé une bonification indiciaire de 30 points majorés à compter de décembre 2011, sur les bases fixées par les décrets n° 2001-681 du 30 juillet 2001 portant statut particulier du cadre d'emplois des majors et lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels et n° 2001-685 du 30 juillet 2001 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale, qui sont visés par ledit arrêté ; que ce paiement doit être considéré comme un paiement «  ultérieur  » au sens de la nomenclature applicable ; qu’il relève par conséquent de la rubrique 2012 susmentionnée et, plus précisément, de la sous-rubrique 210222 («  Nouvelle bonification indiciaire  ») ; que celle-ci prévoit que la pièce justificative à produire est la «  décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination  » ; que M. C relevant de la filière professionnelle et statutaire des sapeurs-pompiers, ladite autorité est le président du conseil d’administration ; que le comptable disposait au moment du paiement d’un arrêté de la présidente du conseil d’administration fixant précisément les modalités de versement de bonification indiciaire de points majorés à l’intéressé ; qu’il s’ensuit que cette pièce était valide au regard des exigences de la nomenclature et que le comptable n’a pas commis de manquement en acceptant d’honorer le paiement litigieux ;

19. Attendu que le paiement de la GIPA (M. D) n’était pas pris en compte par la nomenclature applicable au moment des faits ; que dans une circulaire du 13 juin 2008, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique précise que «  seule doit être fournie, pour justifier du paiement de la GIPA, une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination précisant le nom et prénom du bénéficiaire, l’indice de traitement détenu par l’agent au 31 décembre de l’année de début et au 31 décembre de l’année qui clôt la période de référence, pour les agents à temps partiel ou à temps non complet, la quotité travaillée au 31 décembre de l’année qui clôt la période de référence au sein de la collectivité ou de l’établissement concerné et le montant brut à payer  » ;

20. Attendu que M. X apporte, dans son mémoire du 21 juin 2021 susvisé, les éléments montrant qu’il disposait, au moment du paiement, des éléments nécessaires pour exercer son contrôle sans qu’il soit besoin d’exiger de l’ordonnateur d’autres justifications ;

21. Attendu qu’il en résulte que M. X n’a pas commis de manquement en versant aux six agents du SDIS 31 les sommes querellées ; qu’il convient donc d’infirmer le jugement et, par l’effet dévolutif de l’appel, de prononcer un non-lieu à charge ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article 1. – Le jugement n° 2020-0001 de la chambre régionale des comptes Occitanie est infirmé, en ce qu’il a constitué M. X débiteur du SDIS 31 pour la somme de sept mille quatre-vingt-trois euros et quarante-sept centimes (7083,47 €).

Article 2. –  Il est prononcé un non-lieu à charge au profit de M. X au titre de la charge unique du réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes Occitanie du 29 avril 2019.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents :                    M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation de jugement ; Mme Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Denis BERTHOMIER et Yves ROLLAND, conseillers maîtres.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Michelle OLLIER                                                          Jean-Yves BERTUCCI

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.

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