Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-858 du 30 juin 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/2162 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 concernant l'émission d'obligations garanties et la surveillance publique des obligations garanties

NOR : ECOT2111242P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2021/7/1/ECOT2111242P/jo/texte
JORF n°0151 du 1 juillet 2021
Texte n° 8

Version initiale


  • Monsieur le Président de la République,
    La présente ordonnance est prise sur le fondement de l'article 14 de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (DDADUE). Elle propose l'adoption des mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2019/2162 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 concernant l'émission d'obligations garanties et la surveillance publique des obligations garanties, accompagnée du règlement européen (UE) n° 2019/2160 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 concernant les expositions sous forme d'obligations garanties.
    La directive 2019/2162, dite « covered bonds », et son règlement associé ont été adoptés le 27 novembre 2019. La directive, qui vise à assurer une harmonisation minimale des cadres juridiques applicables à l'émission d'obligations garanties et à contribuer à développer cette classe d'actifs dans le cadre de l'Union des marchés de capitaux, doit être transposée au plus tard le 8 juillet 2021 pour une entrée en vigueur conjointement au règlement le 8 juillet 2022.
    Les obligations garanties (covered bonds) constituent des titres de créance émis par certains établissements de crédit, pour refinancer essentiellement des portefeuilles de crédits immobiliers et de crédits au secteur public. En France, trois types d'établissement peuvent émettre des obligations garanties : les sociétés de crédit foncier (SCF), les sociétés de financement de l'habitat (SFH) et la Caisse de refinancement de l'habitat (CRH). Les SCF et SFH sont régis par les dispositions du chapitre III du titre Ier du livre V du code monétaire et financier tandis que la CRH l'est l'article 13 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985.
    Les obligations garanties sont des emprunts obligataires garantis par un panier de couverture, au sein duquel se trouve des actifs de couverture et vis-à-vis desquels les détenteurs d'obligations garanties disposent d'un privilège. En tant que créanciers privilégiés, les détenteurs d'obligations garanties se voient affectés en priorité les sommes générés par les actifs du panier de couverture. Par ailleurs, les exigences relatives à la qualité et à la composition des actifs de couverture, principalement des prêts immobiliers résidentiels et des expositions sur des personnes publiques, ainsi que les contraintes prudentielles applicables au panier de couverture (exigences minimales en matière de couverture, de liquidité ou de publication) en font un produit très peu risqué et très demandé par les investisseurs. De ce fait, il constitue un outil de refinancement privilégié par les banques, y compris durant les crises.
    Le marché français des obligations garanties, qui s'élevait à 334 milliards d'euros d'encours à la fin de l'année 2019, constitue le troisième marché d'obligations garanties en Europe et s'avère très dynamique. La directive intervient alors qu'il existe déjà un cadre légal et règlementaire en droit interne relatif aux obligations garanties et ne nécessite d'y apporter que des modifications d'ampleur limitée. Elle permet ainsi le maintien de plusieurs spécificités du marché français d'obligations garanties, aujourd'hui largement reconnu par l'ensemble des parties prenantes. Elle ne remet notamment pas en cause les caractéristiques du modèle français selon lequel les établissements émetteurs d'obligation garanties sont des établissements de crédit spécialisés, généralement filiales de groupes bancaires « sponsors » qui octroient initialement les crédits ainsi refinancés et leur transfèrent par voie de nantissement ou de billet à ordre.
    La présente ordonnance procède donc aux ajustements marginaux de ce cadre juridique préexistant pour assurer la complète transposition de la directive. Eu égard à la continuité entre le régime des obligations garanties existantes et celui des obligations garanties qui seront émises après le 8 juillet 2022, il n'est pas apparu nécessaire d'y intégrer un dispositif transitoire.
    L'harmonisation porte sur les grands principes suivants :


    - les émissions sont sécurisées par un panier de couverture sur lequel les créanciers des obligations garanties ont un droit de recours préférentiel et qui est ségrégé du reste du patrimoine de l'émetteur ;
    - la composition du panier de couverture et des modalités de son contrôle ;
    - les critères d'éligibilité des actifs qui le composent ;
    - les obligations en matière de transparence et de communication d'informations ;
    - la gestion du risque de liquidité ;
    - la surveillance publique des émetteurs d'obligations garanties.


    Plus spécifiquement, l'ordonnance :


    - garantit la capacité des établissements français de : (i) mélanger des actifs de différente nature dans le panier de couverture (par exemple, immobilier et secteur public) ; (ii) mobiliser des créances entre l'établissement qui a procédé à l'origination et l'établissement émetteur des obligations garanties par voie de nantissement ou de billet à ordre plutôt que par vente parfaite ; et (iii) émettre des obligations garanties dont la maturité est prorogeable ;
    - organise une convergence entre les règles d'éligibilité des créances au panier de couverture et les règles définies à l'article 129 du règlement (UE) n° 575/2013 qui déterminent l'éligibilité des obligations garanties à un traitement prudentiel plus favorable chez les banques investisseurs ;
    - fait référence aux deux labels d'obligations garanties, un premier label « obligations garanties européennes » pour les obligations qui respectent les dispositions transposant la directive et un second label « obligations garanties européennes de qualité supérieure » pour les obligations qui respectent également les dispositions d'adaptation de l'article 129 du règlement (UE) n° 575/2013. Ces labels permettront aux investisseurs d'évaluer plus facilement la qualité des obligations garanties et contribueront ainsi à renforcer l'attractivité du marché français d'obligations garanties sur la scène européenne.


    L'ordonnance est composée de quatre chapitres, le premier relatif aux dispositions modifiant le code monétaire et financier, le deuxième relatif aux dispositions modifiant l'article 13 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985, le troisième concernant les dispositions relatives à l'outre-mer et le quatrième relatif aux dispositions finales.
    Le chapitre Ier est composé de trois articles qui modifient respectivement les dispositions du chapitre III du titre Ier du livre III, les dispositions du chapitre III du titre Ier du livre V et les dispositions du chapitre II du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier.
    L'article 1er apporte des modifications au chapitre III du titre Ier du livre III du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie l'article L. 313-42 et précise les exigences applicables aux billets à ordre composant le panier de couverture. En particulier, les sociétés de caution devront relever au minimum du deuxième échelon de qualité de crédit et les créances issues d'opération de titrisation sont exclues.
    Le 2° modifie l'article L. 313-45 et précise les dispositions applicables au gage profitant au porteur du billet à ordre.
    L'article 2 apporte des modifications au chapitre III du titre Ier du livre V du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie l'article L. 513-2 et autorise les émetteurs d'obligations garanties à émettre des obligations garanties avec échéance prorogeable.
    Le 2° complète l'article L. 513-3 et introduit une exigence de qualité de crédit au minimum du deuxième échelon pour les établissements de caution.
    Le 3° modifie l'article L. 513-4 et précise les expositions sur personnes publiques pouvant être utilisées dans le panier de couverture des sociétés de crédit foncier.
    Le 4° abroge l'article L. 513-5 et rend ce faisant inéligibles, en tant qu'actifs de couverture, les parts et titres de créances émis par des organismes de titrisation.
    Le 5° complète l'article L. 513-6 et rend éligibles les expositions sur personnes publiques qui ont été garanties par la remise, la cession ou le nantissement de créances.
    Le 6° modifie l'article L. 513-7 et précise que les titres, expositions et dépôts détenus par les émetteurs d'obligations garanties peuvent être financées par des ressources privilégiées.
    Le 7° modifie l'article L. 513-8 et précise que les conditions relatives à la couverture des besoins de trésorerie des sociétés de crédit foncier sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
    Le 8° modifie l'article L. 513-9 et fixe les conditions selon lesquelles les émetteurs d'obligations garanties doivent publier des informations relatives à leurs activités et à la qualité de leurs émissions d'obligations garanties. Cette démarche vise à accroître la transparence des sociétés émettrices d'obligations garanties afin de permettre aux investisseurs de mieux évaluer les risques associés et à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de contrôler ces émissions.
    Le 9° complète l'article L. 513-10 et précise les modalités relatives à l'utilisation des instruments financiers dans le panier de couverture des sociétés de crédit foncier.
    Le 10° modifie l'article L. 513-11 et précise les caractéristiques du privilège dont bénéficient les porteurs des obligations garanties.
    Les 11° à 14° procèdent à des harmonisations terminologiques.
    Le 15° complète l'article L. 513-22 et précise que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut mettre en œuvre des orientations ayant trait à sa mission de surveillances des obligations garanties.
    Le 16° modifie l'article L. 513-23 et précise que le rôle du contrôleur spécifique dans le processus d'attribution des labels.
    Le 17° modifie l'article L. 513-24 et précise les dispositions du code du commerce applicables au contrôleur spécifique.
    Le 18° introduit le nouvel article L. 513-26-1 qui définit le label « obligation garantie européenne » et « obligation garantie européenne de qualité supérieure » qui peut être utilisé par les sociétés émettrices d'obligations garanties respectant des exigences explicitement précisées.
    Le 19° modifie l'article L. 513-28 et ajuste la liste des dispositions applicables aux sociétés de financement de l'habitat par renvoi aux dispositions relatives aux sociétés de crédit foncier.
    Le 20° modifie l'article L. 513-29 et précise que les prêts cautionnés éligibles dans le panier de couverture des sociétés de financement de l'habitat doivent être garantis par une société de caution relevant au minimum du deuxième échelon de la qualité de crédit.
    Le 21° complète l'article L. 513-30 et permet aux sociétés de financement de l'habitat d'émettre des obligations de financement de l'habitat à échéance prorogeable.
    Le 22° introduit le nouvel article L. 513-32-1 et précise le rôle du contrôleur spécifique dans le processus d'attribution des labels.
    L'article 3 apporte des modifications au chapitre II du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier.
    Il modifie en particulier l'article L. 612-35-1 et précise la liste des manquements pour lesquels les mesures de polices prononcées par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sont publiées au registre officiel de l'autorité et les modalités relatives à cette publication.
    Le chapitre II est composé d'un article 4 modifiant l'article 13 de la loi du 11 juillet 1985 précitée qui encadre les activités de la Caisse du refinancement de l'habitat (CRH). La mention de l'octroi d'une garantie de l'Etat, tombée en désuétude depuis de nombreuses années, est supprimée, et le régime de la CRH est défini autant que possible par renvoi à des dispositions codifiées.
    Le 1° modifie les II à V de l'article 13 de la loi du 11 juillet 1985 précitée et définit le cadre régissant l'émission d'emprunts obligataires par un établissement de crédit ayant reçu un agrément spécial du ministre chargé de l'économie ainsi que les dispositions relatives à l'assiette et à l'étendue du privilège des détenteurs de ces emprunts obligataires.
    Le 2° introduit le nouveau VI de l'article 13 de la loi du 11 juillet 1985 mentionnée ci-dessus et précise par renvoi au code monétaire et financier les dispositions applicables à la CRH.
    Le chapitre III, composé d'un article 5, rend applicables, avec les adaptations nécessaires, les dispositions des chapitres précédents en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles de Wallis et Futuna, pour celles qui relèvent de la compétence de l'Etat dans ces collectivités.
    Enfin, le chapitre IV, composé des articles 6 et 7, fixe notamment la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance au 8 juillet 2022.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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