Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-796 du 23 juin 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/2034 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 concernant la surveillance prudentielle des entreprises d'investissement

NOR : ECOT2113069P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2021/6/24/ECOT2113069P/jo/texte
JORF n°0145 du 24 juin 2021
Texte n° 5

Version initiale


  • Monsieur le Président de la République,
    La présente ordonnance est prise sur le fondement de l'article 15 de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (DDADUE). Elle propose l'adoption des mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la transposition de la directive 2019/2034/UE du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019 concernant la surveillance prudentielle des entreprises d'investissement et modifiant les directives 2002/87/CE, 2011/61/UE, 2014/59/UE et 2014/65/UE.
    Le paquet « entreprises d'investissement », composée de la directive précitée et du règlement (UE) 2019/2033, a été adopté le 27 novembre 2019. La directive doit être transposée au plus tard le 26 juin 2021 pour une entrée en vigueur le même jour.
    La directive vise à mettre en œuvre un cadre de réglementation plus adéquat aux activités, variées et hétérogènes, menées par les entreprises d'investissement. En France, le statut d'entreprise d'investissement (EI) regroupe des acteurs du secteur financier proposant des services allant du conseil en investissement à la négociation pour compte propre, en passant par le courtage ou la gestion de plateformes de négociation. Elles peuvent être filiales de groupes bancaires internationaux, ou être des « boutiques » indépendantes. Ces entreprises sont jusqu'ici soumises à des exigences prudentielles calquées sur celles du secteur bancaire (établissements de crédit, EC). Toutefois, si les exigences applicables aux EC contribuent à préserver la stabilité financière en protégeant les déposants d'une éventuelle défaillance et en assurant la bonne continuité du financement de l'économie, elles ne sont pas toujours adaptées aux profils de risques des entreprises d'investissement. Un encadrement prudentiel cohérent et proportionné des entreprises d'investissement est nécessaire pour assurer que ces entreprises respectent des normes de gestion saines sans pour autant qu'elles soient pénalisées par des exigences trop lourdes mettant à mal leur capacité à évoluer dans un environnement très compétitif.
    La directive, et son règlement associé, introduisent ainsi un nouveau régime de supervision pour les entreprises d'investissement, plus clair et plus proportionné à travers une catégorisation des entreprises d'investissement et une adaptation des règles en fonction de la taille, des activités et des risques de chaque entreprise.
    La directive établit quatre catégories d'entreprises d'investissement chacune régie par un cadre législatif et réglementaire clairement déterminé portant sur les enjeux suivants :


    - les exigences de capital initial applicables ;
    - les pouvoirs de surveillance et de sanction des autorités compétentes ;
    - les exigences de coopération et d'échanges d'information entre autorités compétentes ;
    - le processus d'évaluation du capital interne ;
    - le processus de contrôle et d'évaluation prudentiels des autorités compétentes ;
    - les dispositions en matière de gouvernance et de rémunération.


    Les quatre classes d'entreprises d'investissement s'organisent comme suit :
    Les EI de classe 1, de très grande taille (plus de 30 milliards d'euros de bilan) et exerçant des activités qui exposent leur bilan à des risques similaires à ceux des banques, sont dorénavant requalifiées en établissement de crédit, avec la dénomination d'« établissement de crédit et d'investissement » (ECI) nouvelle dans le droit français. Ces ECI seront soumis à toutes les exigences prudentielles bancaires (dispositions de droit français transposant la directive n° 2013/36/UE dite CRD, et exigences du règlement (UE) n° 575/2013 dit CRR) et susceptibles d'être supervisées par la BCE en raison de leur taille. Afin de minimiser la rupture induite par ce changement de statut, les EI devenant ECI ne pourront pas octroyer de crédit ni recevoir de fonds remboursables du public et ne seront pas soumises aux contraintes associées à ces activités (pas d'exigence de séparation structurelle puisqu'elles n'auront pas de dépôts à protéger, maintien du cantonnement des fonds des clients, activités non bancaires non limitées en volume). Toutefois, en tant qu'EC, les ECI devront cotiser aux fonds de résolution et de garantie des dépôts, avec une assiette cependant nulle pour ce dernier. L'objet des ECI n'est donc pas d'effectuer des opérations de banques d'octroi de crédit et de réception de fonds remboursables du public à titre habituel, toutefois les dispositions de l'article L. 511-7 du code monétaire et financier dérogeant au monopole bancaire peuvent trouver à s'appliquer aux ECI de la même manière qu'elles s'appliquent à toute entreprise ;
    Les EI de classe 1 bis, de grande taille (plus de 15 milliards d'euros de bilan) et exerçant aussi des activités qui exposent leur bilan à des risques similaires à ceux des banques, ne changent pas d'agrément : elles restent des entreprises d'investissement, mais appliqueront en substance les exigences prudentielles bancaires (dispositions de droit français transposant les titres VII et VII de la directive CRD et exigences du règlement CRR) sous la supervision de l'ACPR. Cette classe 1 bis est celle qui limite autant que possible la rupture dans le fonctionnement des entreprises concernées, tout en maintenant des conditions de concurrence équitable avec les banques. Dans cet esprit, et afin d'éviter tout angle mort de supervision, la France a obtenu dans la négociation européenne, d'une part que l'ACPR ait le pouvoir de qualifier dans la classe 1 bis des établissements dont la taille de bilan est inférieur à 15 milliards d'euros (jusqu'à 5 milliards d'euros), et que certaines EI qui sont filiales de groupes bancaires, déjà soumises aux exigences bancaires sur base consolidée et qui le resteront, puissent opter pour cette classe 1 bis au niveau individuel, quelle que soit leur taille ;
    Les EI de classe 2, qui n'exercent pas d'activités exposant leur bilan à des risques similaires à ceux des banques ou restent de taille modeste, appliqueront pleinement le nouveau régime européen - désormais distinct du régime bancaire, tant en termes d'exigences quantitative, que de gouvernance ;
    Les EI de classe 3, petites et non interconnectées, seront soumises au nouveau régime européen mais pourront, dans un souci de proportionnalité, bénéficier de nombreuses exemptions, notamment aux calculs des exigences de fonds propre, de liquidité, aux dispositifs de gouvernance ou encore de transmission d'information aux autorités de supervision.
    L'ordonnance est composée de quatre chapitres, les trois premiers relatifs aux dispositions modifiant le code monétaire et financier et le dernier relatif aux dispositions finales.
    Le chapitre Ier est composé d'un article qui modifie les dispositions du livre IV du code monétaire et financier.
    L'article 1er apporte des modifications au chapitre préliminaire du titre II du livre IV du code monétaire et financier. En particulier, il modifie l'article L. 420-8 et précise les modalités d'application des pas de cotation.
    Le chapitre II est composé de six articles qui modifient les dispositions du livre V du code monétaire et financier.
    L'article 2 apporte des modifications au chapitre Ier du titre 1er du livre V du code monétaire et financier.
    Le 1° ajuste la rédaction de l'article L. 511-1 et modifie la définition d'établissement de crédit.
    Le 2° modifie l'article L. 511-9 et introduit la nouvelle catégorie des établissements de crédit et d'investissement au sein des établissements de crédit.
    Le 3° modifie l'article L. 511-10 et introduit un alinéa précisant les modalités et les délais de la demande d'agrément pour les entreprises d'investissement remplissant les conditions pour être requalifiées en établissements de crédit.
    Le 4° complète l'article L. 511-15 et ajoute une condition pouvant conduire l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution à retirer l'agrément à un établissement de crédit.
    Le 5° modifie l'article L. 511-20 et élargit la notion de filiale aux compagnies holding d'investissement.
    Le 6° est relatif à l'article L. 5111-21 et modifie la définition d'établissement financier.
    Le 7° modifie l'article L. 511-41 et exclut les entreprises d'investissement du champ des entreprises mettant en place des procédures de signalement pour les infractions aux dispositions du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 auquel elles ne sont plus assujetties.
    Le 8° modifie l'article L. 511-41-1-A et exclut les entreprises d'investissement de classe 2 et 3 de l'ensemble des entreprises pouvant être qualifiées d'établissement d'importance systémique.
    Le 9° modifie l'article L. 511-41-3 et précise le champ des entreprises pour lesquelles l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution dispose de prérogatives d'intervention pour l'amélioration ou le renforcement des situations financières, de liquidité ou les méthodes de gestion des acteurs financiers concernés.
    Le 10° modifie l'article L. 511-41-4 et exempte les entreprises d'investissement des exigences de publication au titre du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.
    Le 11° modifie l'article L. 511-41-5 et redéfinit le champ des entreprises contre lesquelles l'Autorité de contrôle prudentiel peut prendre des mesures d'intervention précoces en excluant les entreprises d'investissement de classe 2 et de classe 3.
    Le 12° modifie l'article L. 511-44 et exclut les entreprises d'investissement de classe 2 et de classe 3 du champ des entreprises pouvant utiliser des évaluations faites par des organismes externes d'évaluation de crédit.
    Le 13° modifie l'article L. 511-45 et redéfinit le champ des entreprises soumises à des exigences de publication dans leurs comptes annuels et en exclut les entreprises d'investissement.
    Le 14° modifie l'article L. 511-47 et précise que les établissements de crédit recevant des fonds remboursables du public sont soumis à des exigences de séparation de certaines activités de marché des banques.
    Le 15° modifie l'article L. 511-48 et précise les normes de gestion applicables aux filiales mentionnées à l'article L. 511-47 qui sont des entreprises d'investissement de classe 2 et de classe 3.
    Le 16° modifie l'article L. 511-49 et étend aux compagnies holding d'investissement les dispositions prévues aux articles L. 511-48 et L. 511-49.
    L'article 3 rétablit un chapitre VI au titre 1er du livre V du code monétaire et financier.
    Le chapitre VI, intitulé : « Les établissements de crédit et d'investissement », est composé de deux articles L. 516-1 et L. 516-2. Le premier définit les établissements de crédit et d'investissement et le second précise les activités que ces établissements ne sont pas autorisés à pratiquer.
    L'article 4 apporte des modifications au chapitre VII du titre Ier du livre V du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie le titre du chapitre en y incluant les compagnies holding d'investissement.
    Le 2° complète le chapitre en introduisant une cinquième sous-section à la première section portant sur les compagnies holding d'investissement. Cette section se compose de l'article L. 517-4-3 qui définit les compagnies holding d'investissement et les compagnies holding d'investissement mère dans l'Union.
    Le 3° complète le chapitre en introduisant une cinquième sous-section à la deuxième section portant sur les compagnies holding d'investissement. Cette section se compose des articles L. 517-11-1 et L. 517-11-2.
    L'article L. 517-11-1 fixe les qualités dont doit disposer tout membre du conseil d'administration, du conseil de surveillance, du directoire ou tout autre organe exerçant des fonctions équivalentes.
    L'article L. 517-11-2 énonce les pouvoirs de l'Autorité de contrôle prudentiel et de supervision pour la surveillance des transactions entre une compagnie holding mixte et ses filiales.
    L'article 5 apporte des modifications au chapitre Ier du titre II du livre V du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie l'article L. 531-4 et introduit la nouvelle classification des entreprises d'investissement, réparties trois catégories : les entreprises d'investissement de classe 1 bis, de classe 2 et de classe 3.
    Le 2° complète l'article L. 531-7 et élargit le champ des activités pouvant être exercées par les établissements de crédit et d'investissement à titre professionnel.
    Le 3° complète l'article L. 531-12 en élargissant le champ des manquements pouvant faire l'objet d'un signalement par le personnel des entreprises d'investissement.
    L'article 6 apporte des modifications au chapitre II du titre III du livre V du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie l'article L. 532-2 et précise les conditions auxquelles sont soumises les entreprises d'investissement de chaque classe afin d'obtenir un agrément.
    Le 2° modifie l'article L. 532-6 et précise les cas dans lesquels l'Autorité de contrôle prudentiel peut retirer l'agrément d'une entreprise d'investissement.
    Le 3° modifie l'article L. 532-50 et précise les dispositions applicables aux succursales d'entreprises d'investissement pour que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution puisse leur délivrer un agrément.
    Le 4° modifie l'article L. 532-51 et précise les modalités d'exercice des activités des entreprises de pays tiers.
    Le 5° modifie l'article L. 532-53 et précise que les exigences de déclaration applicables aux succursales de pays tiers sont déterminées par décret.
    L'article 7 apporte des modifications au chapitre III du titre III du livre V du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie le chapitre III du titre III du livre V en complétant le titre de la section 2.
    Le 2° modifie l'article L. 533-2-1 et précise les dispositions prudentielles applicables aux entreprises d'investissement de classe 1 bis par renvoi aux dispositions du chapitre Ier du titre I du livre V.
    Le 3° modifie l'article L. 533-2-2 et précise les exigences applicables aux entreprises d'investissement de classe 2 et de classe 3 concernant le capital et les actifs liquides qu'elles doivent détenir.
    Le 4° modifie l'article L. 532-2-3 et précise les prérogatives d'évaluation et de contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution concernant les entreprises d'investissement de classe 2 et de classe 3.
    Le 5° modifie l'article L. 533-4 et élargit aux compagnies holding d'investissement l'application des dispositions relatives à la surveillance sur base consolidée.
    Le 6° introduit les nouveaux articles L. 533-4-2 à L. 533-4-9 portant sur les pouvoirs de contrôle et de surveillance prudentiels de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.
    Le 7° modifie l'article L. 533-10 et rend applicables aux établissements de crédit et d'investissement les exigences de cantonnement des fonds appartenant à des clients.
    Le 8° complète le chapitre III du titre III du livre V en introduisant une sous-section préliminaire portant sur le champ d'application et les dispositions transitoires relatives à la gouvernance des entreprises d'investissement. Elle se compose des articles L. 533-24-2 et L. 533-24-3.
    Le 9° modifie l'article L. 533-25 relatif aux exigences d'honorabilité, de connaissances et de compétences applicables au sein des entreprises d'investissement.
    Le 10° modifie l'article L. 533-29 et précise les règles de gouvernance applicables aux entreprises d'investissement.
    Le 11° introduit les nouveaux articles L. 533-29-1 à L. 533-29-4 portant sur le rôle de l'organe exerçant des fonctions de surveillance dans la gestion des risques ainsi que sur les exigences de publication des entreprises d'investissement.
    Le 12° modifie l'article L. 533-30 et définit les principes encadrant la politique de rémunération des entreprises d'investissement.
    Le 13° introduit les nouveaux articles L. 533-30-1 à L. 533-30-17 portant sur les règles encadrant la politique de rémunération des entreprises d'investissement.
    Le 14° modifie l'article L. 533-31 et impose aux entreprises d'investissement considérées comme significatives au regard de leur taille d'instaurer un comité des risques.
    Le 15° introduit les nouveaux articles L. 533-31-1 à L. 533-31-5 définissant les règles applicables aux comités des risques et aux comités de rémunération des entreprises d'investissement.
    Le chapitre III est composé de deux articles qui modifient le chapitre II du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier.
    L'article 8 apporte des modifications au chapitre II du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie l'article L. 612-1 et supprime la référence à un décret en Conseil d'Etat.
    Le 2° modifie l'article L. 612-2 et ajoute les compagnies holding d'investissement et les compagnies holding d'investissement mères dans l'Union à la liste des entreprises relevant de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.
    Le 3° modifie l'article L. 612-24 et précise que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut exiger tout type de renseignement auprès des compagnies holding d'investissement et compagnies holding d'investissement mère dans l'Union.
    Le 4° modifie l'article L. 612-32 et précise que les entreprises d'investissement de classe 2 et de classe 3 disposent d'un délai de douze mois pour transmettre à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution un plan de mise en conformité avec les exigences qui leur sont applicables.
    Le 5° modifie l'article L. 612-33 et étend les mesures conservatoires pouvant être prises en cas de manquement des entreprises d'investissement aux exigences qui leur sont applicables.
    Le 6° modifie l'article L. 612-40 et précise les manquements pouvant faire l'objet de sanctions et d'autres mesures administratives. Il énumère les sanctions et autres mesures administratives pouvant être appliquées en cas de manquement.
    L'article 9 apporte des modifications au chapitre III du titre Ier du livre VI du code monétaire et financier.
    Le 1° modifie l'article L. 613-20-1 et précise les situations dans lesquelles l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution exerce la surveillance sur base consolidée et le respect du test de capitalisation d'un groupe.
    Le 2° modifie l'article L. 613-20-2 et précise les dispositions relatives au fonctionnement des collèges d'autorités de surveillance.
    Le 3° modifie l'article L. 613-20-5 et précise les dispositions relatives aux exigences d'échange d'informations dans les situations d'urgence.
    Le 4° modifie l'article L. 613-21-1 et précise les dispositions relatives à la coopération entre l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et les autres autorités compétentes dans l'Union.
    Le 5° modifie l'article L. 613-21-2 et adapte les dispositions relatives aux exigences de consultation entre autorités compétentes d'autres Etats membres avant de prendre une décision susceptible d'affecter significativement leur mission de surveillance.
    Le 6° modifie l'article L. 613-27 et rend applicable aux compagnies holding d'investissement des dispositions relatives aux procédures de sauvegarde, de redressement et de liquidation judiciaires.
    Le 7° modifie l'article L. 613-30-3 et rend applicable aux compagnies holding d'investissement et aux compagnies holding d'investissement mère dans l'Union des règles de priorité des créanciers en cas de résolution.
    Le 8° modifie l'article L. 613-32 et précise les modalités de coopération entre les autorités compétences de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen concernant certaines entités bénéficiant de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services.
    Le 9° modifie l'article L. 613-32-1 et précise que les succursales d'une entreprise d'investissement de classe 2 ou de classe 3 ne peuvent être considérées comme ayant une importance significative.
    Le 10° complète l'article L. 613-34 et rend applicable aux compagnies holding d'investissement et aux compagnies holding d'investissement mère dans l'Union la section relative aux mesures de prévention et de gestion des crises bancaires.
    Le 11° modifie l'article L. 613-34-1 et introduit les références adéquates afin de définir l'exigence globale de coussin de fonds propres pour les entreprises d'investissement.
    Le 12° modifie l'article L. 613-44 et précise les références permettant de calculer les exigences minimales de fonds propres pour les entreprises de classe 2 et de classe 3.
    Le 13° modifie l'article L. 613-44-1 et précise certains manquements pouvant être sanctionnés par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.
    Le chapitre IV est composé de l'article 10 et contient les dispositions finales. Il précise la date d'entrée en vigueur des dispositions de l'ordonnance.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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