Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2014-946 du 20 août 2014 portant extension de diverses dispositions en matière bancaire et financière dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

NOR : FCPT1409820P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2014/8/23/FCPT1409820P/jo/texte
JORF n°0194 du 23 août 2014
Texte n° 17

Version initiale


  • Monsieur le Président de la République,
    La présente ordonnance prévoit de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires et de l'ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière.
    Le premier objectif de la loi du 26 juillet 2013 précitée est de mettre en œuvre l'engagement du Président de la République de séparer les activités utiles au financement de l'économie des activités spéculatives. La loi comporte à cette fin des mesures de séparation, de renforcement de la surveillance des activités de marchés et d'interdiction de certaines activités ou produits. En deuxième lieu, elle comporte des dispositions relatives à la mise en place d'un régime de résolution des crises bancaires, avec en particulier la création d'une autorité de résolution des crises bancaires, l'extension du rôle du Fonds de garantie des dépôts et la mise en place de nouveaux pouvoirs de gestion des crises bancaires. Il permet de doter les pouvoirs publics de nouveaux outils puissants, pour mieux prévenir et gérer les crises bancaires en limitant l'appel aux ressources publiques. La loi institue, par ailleurs, une autorité macro-prudentielle : le Conseil de régulation financière et du risque systémique (COREFRIS), renommé Haut Conseil de stabilité financière, qui voit ses missions élargies et est doté d'une capacité d'intervention directe. Enfin, la loi prévoit des mesures de protection des consommateurs en matière bancaire (plafonnement des commissions d'intervention, « accessibilité bancaire », mesures de simplification ainsi que diverses dispositions, en particulier relatives au démarchage bancaire et financier).
    Le « paquet CRD IV » - directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, dite « CRD IV » elle-même, et règlement européen n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012, dit « CRR » - a été adopté le 26 juin 2013 pour une entrée en application le 1er janvier 2014 au sein de l'Union européenne. Il s'agit de la déclinaison européenne des accords internationaux dits « Bâle III » de renforcement et d'harmonisation des exigences en fonds propres et d'introduction de normes de liquidité pour le secteur bancaire. Il comprend également plusieurs mesures, non directement liées aux accords « Bâle III », d'harmonisation des pratiques européennes, notamment en matière d'agrément, de gouvernance, y compris en matière de politiques de rémunérations, de supervision et de sanctions. Le « paquet CRD IV » s'applique aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille. Les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ne sont pas concernés par ce délai d'entrée en vigueur européen.
    Le choix d'étendre en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ces deux textes d'importance pour la régulation bancaire et financière de façon concomitante dans une même ordonnance s'est imposé au Gouvernement compte tenu de leur complémentarité. En effet, plusieurs mesures touchant à la gouvernance, aux rémunérations ou encore aux régimes prudentiels des établissements de crédit ont impliqué des ajustements réglementaires d'articles identiques du code monétaire et financier.
    Les principales options retenues pour l'élaboration de cette ordonnance sont les suivantes :
    1° L'ordonnance prévoit une adaptation générale en renvoyant à un arrêté du ministre l'extension à ces territoires du règlement n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement. En effet, les règlements européens ne sont pas d'applicabilité directe dans les PTOM, sauf à Saint-Barthélemy en vertu de l'accord monétaire du 12 juillet 2011 visant à assurer le maintien de l'euro, et sont étendus par voie d'arrêté du ministre pour Saint-Pierre-et-Miquelon en vertu de l'article L. 711-16 du code monétaire et financier ;
    2° L'ordonnance prévoit l'extension sans adaptation de fond de l'ensemble des dispositions applicables au niveau national dans le souci d'éviter les arbitrages réglementaires et dans un souci de stabilité financière. Les seules adaptations proposées sont d'ordre juridique - afin de tenir compte des compétences dévolues aux collectivités - et d'ordre institutionnel - afin de tenir compte des spécificités des environnements administratifs de ces territoires. Les adaptations proposées pour les îles Wallis et Futuna sont moins importantes que celles mentionnées pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, car les statuts de ces îles prévoient une compétence de l'Etat, qui est plus large que pour les deux autres territoires, notamment sur des domaines, tels que le droit commercial et le droit des assurances.
    Ainsi, la présente ordonnance prévoit que la compétence du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) est étendue à ces territoires avec une adaptation de l'article L. 631-2-2 aux articles L. 746-8, L. 756-8 et L. 766-8 du code monétaire et financier prévoyant que l'expertise de l'Institut d'émission d'outre-mer peut être sollicitée par le HCSF. Ainsi encore, il est proposé d'étendre les dispositions de la loi instaurant une sécurisation des emprunts souscrits par les communes et les organismes spécialisés dans la gestion de l'habitat social, ce qui implique des modifications du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, d'une part, et du code général des collectivités territoriales pour la Polynésie française, d'autre part. Le livre VII du code monétaire et financier est également modifié pour sécuriser les emprunts contractés par les organismes locaux de gestion de l'habitat social.
    Ainsi, l'ensemble des dispositions contenues dans la directive CRD IV relatives aux questions d'agrément, de gouvernance, de supervision, d'exigences complémentaires de fonds propres (« pilier 2 »), de coussins de fonds propres, de surveillance consolidée, de sanctions et d'échange d'informations sont étendues sur l'ensemble du territoire national.
    Enfin, la présente ordonnance étend sans adaptation l'article 52 de la loi du 26 juillet 2013 précitée visant à plafonner les commissions d'intervention afin de protéger les publics les plus fragiles.
    La présente ordonnance est prise en application de :


    - l'article 80 de la loi du 26 juillet 2013 précitée, qui donne au Gouvernement un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi ;
    - l'article 11 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, qui prévoit un délai de huit mois pour réaliser l'extension en outre-mer des dispositions législatives de transposition de la directive CRD IV.


    La présente ordonnance est établie sur le fondement de ces habilitations.
    Elle comprend sept chapitres :


    - le chapitre Ier réunit les dispositions d'extension spécifiques à la Nouvelle-Calédonie ;
    - le chapitre II réunit les dispositions d'extension spécifiques à la Polynésie française ;
    - le chapitre III réunit les dispositions d'extension spécifiques aux îles Wallis et Futuna ;
    - le chapitre IV réunit les dispositions qui s'appliquent de façon identique en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;
    - le chapitre V réunit les dispositions communes à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française ;
    - le chapitre VI réunit les dispositions d'adaptation à l'Institut d'émission des départements d'outre-mer et à l'Institut d'émission d'outre-mer ;
    - le chapitre VII est consacré aux dispositions transitoires et finales.


    Les articles 1er, 9 et 17 étendent et adaptent respectivement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions modifiant les articles du livre Ier du code monétaire et financier.
    Plus particulièrement, les articles L. 141-5-1 et L. 141-6-1 du code monétaire et financier, qui visent à assurer la stabilité du système financier, donnent aux instituts d'émission un pouvoir d'alerte à l'égard de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en cas de situation d'urgence constatée au niveau du système financier de ces collectivités.
    Les articles 2, 10 et 18 étendent respectivement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions modifiant les articles du livre II du code monétaire et financier, en particulier la modification apportée par la loi du 26 juillet 2013 précitée à L. 221-9 du code monétaire et financier relatif à l'observatoire de l'épargne réglementée.
    Les articles 3, 11 et 19 étendent et adaptent respectivement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les modifications instaurées par ces textes aux articles du livre III du code monétaire et financier.
    Par ailleurs, l'article prévoit la création d'un nouvel article dans le code monétaire et financier relatif à l'encadrement des emprunts souscrits par les organismes locaux de gestion de l'habitat social et leurs groupements, afin d'éviter toute difficulté ultérieure susceptible de leur porter préjudice.
    Les articles 4, 12 et 20 étendent et adaptent respectivement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les modifications apportées par ces textes aux articles du livre IV du code monétaire et financier. Il s'agit du volet marché et gestion d'actifs de la loi précitée avec notamment des dispositions relatives aux pouvoirs et au fonctionnement de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
    Les articles 5, 13 et 21 étendent et adaptent respectivement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les dispositions impactant le livre V du code monétaire et financier.
    Une disposition d'adaptation générale est introduite, par la création d'un nouvel article, pour chacune de ces collectivités, en début du chapitre d'extension du livre V de ce code, afin de renvoyer à un arrêté du ministre l'extension des dispositions du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédits et aux entreprises d'investissement. Ce règlement précise les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement.
    Ces articles étendent les principales dispositions de transposition de la directive dite « CRD IV », et notamment :


    - les dispositions de l'article L. 511-41-1 A nouveau du code monétaire et financier, qui prévoient que les établissements de crédit et les sociétés de financement peuvent être soumis à des obligations de fonds propres supplémentaires (« coussins »), dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de l'économie. Lorsqu'ils ne respectent pas ces obligations supplémentaires, les établissements de crédit ou les sociétés de financement restreignent la rémunération des fonds propres de catégorie 1 et de certaines catégories de personnel. Les dispositions de l'article L. 511-41-1 A dans sa rédaction antérieure à la présente ordonnance, qui ont été reprises à l'article L. 511-102, sont également étendues ;
    - l'article L. 511-41-3 du code monétaire et financier, qui renforce les compétences de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, notamment pour lui permettre de prendre toutes mesures relatives à la liquidité et, plus largement, toutes mesures destinées à restaurer ou renforcer la situation financière ou de liquidité des entités soumises à son contrôle lorsque les informations qu'elle reçoit la conduisent à considérer qu'une entité est susceptible de manquer, dans un délai de douze mois, à ses obligations. De même, la liste des cas où l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut exiger des fonds propres d'un montant supérieur au montant minimal (« pilier 2 ») est complétée ainsi que celle des mesures conservatoires (avec notamment la possibilité d'affectation des résultats, de limitation de la part variable des rémunérations et d'obligation de publication). Enfin, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut soumettre une entité à une exigence spécifique de liquidité ;
    - les principales mesures relatives à la gouvernance et à l'encadrement des rémunérations dans les établissements de crédit.


    Les articles 6, 14 et 22 étendent et adaptent respectivement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna les modifications apportées aux articles du livre VI du code monétaire et financier introduites par ces textes ainsi que celles des articles créés, avec les adaptations nécessaires.
    Une disposition d'adaptation générale est introduite par la création d'un nouvel article, pour chacune de ces collectivités, en début du chapitre d'extension du livre VI de ce code, afin de renvoyer à un arrêté du ministre l'extension des dispositions du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédits et aux entreprises d'investissement.
    Ces dispositions visent notamment à étendre les dispositions nouvelles en matière de sanction par les superviseurs des établissements de crédit et des entreprises d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille, transposées à l'article L. 612-40 du code monétaire et financier. En effet, la directive CRD IV prévoit un régime de sanctions renforcé et harmonisé : les autorités de supervision pourront désormais imposer aux personnes morales des sanctions pécuniaires d'un montant maximal de 10 % du chiffre d'affaires annuel ou de deux fois l'avantage retiré du manquement lorsqu'il peut être déterminé et prononcer à l'égard des personnes physiques une suspension temporaire, une démission d'office ou une sanction pécuniaire d'un montant maximal de cinq millions d'euros. Un mécanisme de signalement par les personnels des entités concernées des manquements et infractions à la réglementation prudentielle est également mis en place.
    Les articles 7, 15 et 23 étendent dans les trois territoires du Pacifique les modifications des articles du titre Ier du livre III du code de la consommation, consacré aux crédits, ainsi que les créations d'articles dans ce même titre. Il procède à l'ajout des adaptations nécessaires issues des compétences propres à ces territoires et à leurs caractéristiques.
    L'article 23 comprend également l'extension des articles du chapitre III du titre III de ce même code dans les îles Wallis et Futuna. En effet, les dispositions de ce chapitre ne peuvent être rendues applicables que dans cette collectivité.
    L'article 8 crée un nouvel article dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie afin de sécuriser les emprunts effectués par les communes et leurs groupements, permettant ainsi d'éviter toute difficulté ultérieure susceptible de leur porter préjudice. Il précise que ces emprunts peuvent être souscrits en devises étrangères, en euros ou en francs CFP et il encadre les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation des taux d'intérêt variables.
    De même, l'article 16 prévoit de rendre applicables, dans le code général des collectivités territoriales, pour les communes de Polynésie française et leurs groupements, les articles créés par la loi dans ce même code, qui prévoient l'encadrement des emprunts effectués par les collectivités territoriales au niveau national.
    L'article 24 est consacré à l'extension dans les îles Wallis et Futuna des modifications et des créations d'articles dans le code des assurances.
    Le chapitre IV et l'article 25 de la présente ordonnance réunit les dispositions qui s'appliquent de façon identique en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, par la modification apportée à un article du code de la consommation, commun aux trois collectivités. Une adaptation est également introduite pour supprimer la référence à un article du chapitre II de ce même titre du livre III du code de la consommation, qui n'est pas applicable aux îles Wallis et Futuna.
    Le chapitre V prévoit les dispositions communes à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.
    L'article 26 prévoit l'extension en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française des modifications apportées aux articles du chapitre II du titre Ier du livre III du code de la consommation, consacré au crédit immobilier. En effet, ce chapitre n'est pas applicable aux îles Wallis et Futuna, dans lesquelles l'immobilier relève du droit coutumier.
    L'article prévoit une adaptation pour remplacer les références à l'euro par celles du franc CFP.
    Le chapitre VI prévoit les dispositions spécifiques aux instituts d'émission d'outre-mer.
    L'article 27 procède à l'extension des nouvelles missions instaurées pour la Banque de France en matière de surveillance de la stabilité du système financier sur le territoire des départements d'outre-mer et des collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon, dans l'article L. 711-2 du code monétaire et financier.
    Le deuxième alinéa de cet article L. 711-2 prévoit le principe de délégation des missions de la Banque de France précisées dans son premier alinéa à l'Institut des départements d'outre-mer.
    L'article L. 711-2 est complété par un nouvel alinéa, qui étend le principe de non-application du secret professionnel prévu pour les dirigeants des établissements de crédit et des sociétés de financement, à cet institut, à l'instar de ce qui est prévu pour la Banque de France.
    L'article L. 712-6 du code monétaire et financier introduit, pour l'Institut d'émission d'outre-mer, la mission de veille du bon fonctionnement des systèmes de paiement et des systèmes de compensation. L'article 27 de cette ordonnance ajoute deux nouveaux alinéas à cet article, qui décrivent les procédures auxquelles cet institut peut avoir recours pour exercer ces missions dans les meilleures conditions.
    Le chapitre VII est consacré aux dispositions transitoires et finales.
    L'article 27 prévoit de rendre applicables les dispositions transitoires et finales de la loi et de l'ordonnance en accordant une année supplémentaire aux différents acteurs locaux pour se mettre en conformité avec les dispositions de la présente ordonnance.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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