Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier

NOR : AGRX1121770P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2012/1/27/AGRX1121770P/jo/texte
JORF n°0023 du 27 janvier 2012
Texte n° 30

Version initiale



  • Monsieur le Président de la République,
    La politique forestière est probablement l'une des plus anciennes politiques publiques en France. Aussi loin que l'on remonte depuis que les bois et forêts sont devenus objets de droit, des édits de Brunoy (1346) ou de Moulins (1566) à l'ordonnance sur les eaux et forêts de 1669, la préoccupation de la conservation des forêts domaniales, de leur gestion soutenue et d'une exploitation inscrite dans la durée a toujours été au centre de la législation forestière. Les réformes successives de cette législation, portant sur l'administration chargée des forêts ou sur la poursuite des délits forestiers, sur l'extension de certaines règles de protection et de gestion aux forêts communales ou à celles des particuliers, qu'elles aient été l'œuvre de la Révolution française (lois du 9 décembre 1789 et du 29 septembre 1791) ou de la Restauration (code forestier de 1827), n'ont affecté ni la continuité des principes ni la permanence des objectifs.
    Une première refonte du code forestier intervient en 1952 (décret n° 52-1200 du 29 octobre 1952 portant codification des textes législatifs concernant les forêts) puis une deuxième en 1979 (décret n° 79-113 du 25 janvier 1979 portant révision du code forestier, la loi n° 91-364 du 15 avril 1991 ayant ratifié les dispositions législatives annexées au décret de 1979 et abrogé le code de 1827). Trente ans plus tard, il apparaît que les réformes intervenues depuis lors, notamment les lois n° 85-1273 du 4 décembre 1985 relative à la gestion, la valorisation et la protection de la forêt et n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, se sont très imparfaitement inscrites dans le plan défini en 1979 et en ont alourdi la structure, ce qui a eu pour effet d'obscurcir les enjeux essentiels de toute politique forestière que sont la protection de l'affectation forestière des sols et le contrôle de la gestion.
    C'est pour remédier à ces faiblesses que le Gouvernement a été habilité, par l'article 69 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, à procéder par ordonnance, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, à la refonte du code forestier.
    Si l'essentiel de cette recodification intervient à droit constant, sous la réserve des modifications rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet, l'habilitation a toutefois permis au codificateur d'aller au-delà du droit constant, en particulier dans trois domaines : en matière de sanctions pénales et administratives, pour « harmoniser, clarifier, moderniser et, le cas échéant, simplifier les dispositions relatives aux agents chargés de procéder aux contrôles administratifs et à la constatation des infractions, y compris en modifiant la liste de ces agents et l'étendue de leurs pouvoirs et en réformant, supprimant ou instaurant les sanctions encourues » ; en matière de défense de la forêt contre l'incendie, en vue d'« améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation » ; enfin, en édictant « des mesures tendant à favoriser le remembrement des propriétés forestières ».
    Le plan du code :
    Pour simplifier la structure du code et lui permettre de s'adapter avec davantage de souplesse aux évolutions futures, le nouveau plan s'organise autour de la summa divisio résultant du régime de propriété, qui est certes un héritage historique, mais qui correspond également à une différenciation aussi fondamentale en droit qu'en pratique. Le livre Ier comprend les dispositions communes, applicables indépendamment du régime de propriété, relatives notamment à la gestion durable en matière forestière, à la défense des forêts contre l'incendie ou au rôle de protection des forêts. Le livre II traite du régime forestier, dont relèvent les bois et forêts de l'Etat, des collectivités locales et de certaines personnes morales, auxquels des règles spécifiques de délimitation, d'aménagement et d'exploitation sont applicables, et dont la mise en œuvre est assurée par l'Office national des forêts. Le livre III est consacré aux règles qui régissent les bois et forêts des particuliers. Chacun des livres comporte sept titres et, pour déterminer plus aisément à partir de la numérotation à quels bois et forêts s'applique la norme de droit, les titres VI et VII de chaque livre regroupent les dispositions pénales et les dispositions particulières à l'outre-mer.
    Le livre Ier reprend pour l'essentiel les dispositions des livres préliminaire, III, IV et V actuels. Son titre Ier (Champ d'application, principes généraux et institutions) couvre la totalité de la dimension historique de la politique forestière, d'une part, au titre de la continuité en codifiant le dernier article en vigueur de la loi du 9 décembre 1789 qui place les bois et forêts « sous la sauvegarde de la Nation », d'autre part, en prévoyant les modalités d'information du public et sa participation aux « décisions ayant une incidence importante sur l'environnement » en matière forestière, au titre des obligations constitutionnelles qui découlent de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Le titre II (Politique forestière et gestion durable) est consacré aux objectifs de la politique forestière, issus pour l'essentiel de la loi du 9 juillet 2001 précitée, à la déclinaison de ces objectifs à travers des documents d'orientation et de gestion ou les plans pluriannuels de développement forestier, introduits dans le code par la loi du 27 juillet 2010 précitée, et à la gestion durable des bois et forêts qui s'exprime principalement par le contrôle des coupes.
    Le titre III du livre Ier procède à une profonde réorganisation des dispositions figurant actuellement au titre II du livre III en matière de défense contre les incendies de forêts et les complète, comme l'autorise l'habilitation législative, de quelques dispositions destinées à en améliorer la cohérence et l'efficacité. Les mesures de défense des forêts contre l'incendie sont désormais classées en fonction du territoire auquel elles s'appliquent : les mesures applicables à l'ensemble du territoire national (chapitre Ier), celles qui ne concernent que les territoires classés « à risque d'incendie » par l'autorité administrative (chapitre II), celles qui s'appliquent exclusivement dans six régions et deux départements du Sud-Est et du Sud-Ouest énumérés par la loi (chapitre III). Le chapitre IV énonce les servitudes de voirie et les obligations de débroussaillement communes aux territoires définis aux chapitres II et III.
    Le titre IV du livre Ier (Rôle de protection des forêts), qui reprend l'essentiel des dispositions de l'actuel livre IV, est consacré au classement des forêts de protection et au régime spécial qui s'y attache, à la conservation et à la restauration des terrains en montagne, à la fixation des dunes et à l'articulation entre le code forestier et les dispositions du code de l'environnement relatives aux plans de prévention des risques naturels prévisibles. Le titre V (Mise en valeur des forêts) comporte les dispositions relatives à l'Inventaire forestier national, à la recherche, à la commercialisation des matériels forestiers de reproduction, aux règles applicables au travail en milieu forestier et à la valorisation des produits de la sylviculture. Il reprend également celles des dispositions relatives aux prêts toujours en vigueur consentis avant 2001 par le Fonds forestier national.
    Le titre VI regroupe l'ensemble des dispositions pénales communes à l'ensemble des bois et forêts, notamment en matière de recherche et de constatations des infractions ainsi que d'exercice des poursuites et d'alternatives aux poursuites, alors que les règles de forme et de fond en matière pénale se trouvent, dans le code actuel, dispersées entre les différents livres.
    Le titre VII comporte les dispositions relatives à l'outre-mer.
    Le livre II s'applique aux bois et forêts relevant du régime forestier, c'est-à-dire aux bois et forêts domaniales, à ceux des collectivités territoriales et de certaines personnes morales. Le titre Ier détermine les principes d'aménagement et les règles particulières de gestion et d'exploitation constitutives du régime forestier, selon qu'il s'agit des bois et forêts de l'Etat ou de celles des collectivités territoriales. Le titre II définit les missions et les principales règles d'organisation et de fonctionnement de l'établissement public qu'est l'Office national des forêts. Le titre III traite des différentes formes de regroupement, pour la gestion et l'exploitation, des bois et forêts des collectivités territoriales et de certaines personnes morales, relevant du régime forestier. Le titre IV reprend les règles relatives à l'exercice des droits d'usage dans les bois et forêts de l'Etat ou des collectivités, la possibilité d'en restreindre l'exercice ou de les en affranchir. Il comporte également les dispositions relatives à la délivrance des coupes pour l'affouage. S'agissant de règles fort anciennes, puisque seuls subsistent les droits d'usage antérieurs au code forestier de 1827, la recodification s'est attachée à clarifier les mots employés lorsque la langue contemporaine leur donnait une acception courante différente ou lorsqu'ils risquaient de ne plus être compris : ainsi, par exemple, « usager » a été remplacé par « titulaire d'un droit d'usage » et « défensable » par « ne justifiant pas une mise en défens ». Le titre V regroupe les dispositions relatives au financement des actions des communes forestières. Le titre VI définit les infractions pénales propres au régime forestier et le titre VII comporte les dispositions particulières à l'outre-mer.
    Le livre III s'applique aux bois et forêts des particuliers, c'est-à-dire aux personnes physiques et aux personnes morales de droit privé, à l'exception de ceux qui relèvent du régime forestier. Le titre Ier définit les règles de gestion applicables ainsi que les droits et obligations qui s'y attachent, l'exercice des droits d'usage dans ces bois et forêts et les modalités de gestion contractuelle, que ce soit par l'Office national des forêts ou par des gestionnaires forestiers professionnels. Le titre II comporte la définition des missions, des règles d'organisation et d'élection propres à l'établissement public qu'est le Centre national de la propriété forestière. Le titre III reprend les dispositions relatives au regroupement de la propriété forestière, notamment en vue d'une gestion commune. Le titre IV fixe les règles relatives aux défrichements, en clarifiant les opérations ne constituant pas un défrichement et auxquelles, par voie de conséquence, ces règles ne s'appliquent pas, de celles qui sont seulement exemptées de la procédure d'autorisation préalable. Le titre V incorpore les dispositions nouvelles, issues de la loi du 27 juillet 2010 précitée, destinées à favoriser l'assurance. Comme dans les livres précédents, les titres VI et VII sont consacrés, d'une part, à la définition des infractions pénales aux règles de gestion et de défrichement dans les bois et forêts des particuliers et, d'autre part, aux dispositions particulières à l'outre-mer.
    Le champ d'application :
    Les travaux de recodification ont cherché à préciser le champ d'application du code, en insérant au titre Ier de chaque livre des dispositions destinées à faire apparaître distinctement les catégories de bois et forêts auxquelles s'appliquent les dispositions de ce livre. S'il n'a pas été possible, à droit constant, de donner une définition de la notion de bois et forêts qu'au demeurant l'application de la législation forestière a regardé comme évidente depuis plusieurs siècles, la définition des champs d'application a permis d'éviter les énumérations variables et parfois incertaines des terrains à destination ou affectation forestière auxquels le code est également applicable, au moins pour partie comme en matière de défense contre l'incendie.
    Les dispositions nouvelles au-delà du droit constant :
    Si l'habilitation législative permettait au codificateur d'édicter en matière de défense et de lutte contre les incendies de forêt des mesures nouvelles en vue d'« améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation », celles-ci sont restées limitées en nombre. Elles ont principalement pour objet de clarifier les obligations auxquelles sont soumis les propriétaires en cas de superposition d'obligations différentes sur une même parcelle, de faciliter l'adaptation aux réalités locales des modalités d'exécution de certaines mesures de prévention, de préciser les obligations auxquelles sont soumises certaines catégories de propriétaires d'infrastructures ferroviaires ou de voies ouvertes à la circulation publique, ou encore de favoriser l'information sur les obligations en matière de débroussaillement (transcription dans les documents d'urbanisme de celles qui ont un caractère permanent, signalement en cas de mutation ou de location des propriétés).
    De même, en matière pénale, où le codificateur est également habilité à aller au-delà du droit constant, les dispositions nouvelles ont essentiellement eu pour finalité de réduire les particularismes du droit pénal applicable en matière forestière tout en préservant les mesures pratiques destinées à améliorer l'efficacité de son application. Ainsi, apparaît pour la première fois une définition de l'infraction forestière, qui recouvre principalement les infractions au code forestier mais aussi certaines infractions, lorsqu'elles sont commises dans les bois et forêts, en matière de dépôts d'ordures ou de déchets, de stationnement de certaines catégories de véhicules ainsi que les contraventions aux arrêtés de police municipale destinés à prévenir les incendies, les éboulements ou la divagation des animaux dangereux. Cette définition élargie, comme la compétence générale donnée aux agents de l'Etat chargés des forêts pour rechercher et constater les infractions dans l'ensemble des bois et forêts, devrait faciliter l'application de la politique pénale. Le rôle du directeur régional de l'administration chargée des forêts en matière d'exercice des poursuites est également clarifié : s'il conserve, des anciennes prérogatives des conservateurs des eaux et forêts, la possibilité de tenir, sous l'autorité du parquet, le siège du ministère public en matière contraventionnelle, en matière délictuelle, en revanche, le procureur de la République devient désormais seul compétent. Les règles applicables en matière d'exercice de l'action civile sont également mieux définies. Les conditions d'application des amendes forfaitaires sont précisées et la possibilité de prononcer des sanctions-réparation vient remplacer une disposition obsolète, et probablement inconventionnelle, sur les peines « en nature » prévues pour les « délinquants notoirement insolvables ». Enfin, quelques infractions nouvelles sont introduites, en matière d'obstacle à fonctions par exemple, et il est procédé à une actualisation du quantum des sanctions, pour l'essentiel en se référant aux dispositions de portée équivalente du code pénal.
    Les dispositions relatives à l'outre-mer :
    L'Etat n'étant compétent en matière forestière que dans les collectivités régies par le principe de l'identité législative, qu'elles relèvent de l'article 73 ou de l'article 74 de la Constitution, ces dispositions doivent donc se lire comme venant en complément ou en substitution de certaines règles de droit commun nécessitant une adaptation à la situation ou aux caractéristiques particulières de ces collectivités.
    La recodification prend en compte le nouveau statut de Département d'outre-mer de Mayotte : la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte ayant habilité, dans son article 30, le Gouvernement à étendre par ordonnance, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, les règles de droit commun applicables en matière forestière, c'est sur le fondement de cette habilitation spécifique qu'ont été incorporées, dans un chapitre particulier du titre VII de chacun des livres du code forestier, celles des dispositions du code forestier de Mayotte, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 92-1140 du 12 octobre 1992 relative au code forestier applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte, qui présentaient un caractère spécifique qu'il y avait lieu de conserver, comme l'application du code aux biens agroforestiers. L'ordonnance du 12 octobre 1992 sera de ce fait abrogée.
    Le nouveau statut des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin résultant de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a également été pris en compte en insérant, dans un chapitre particulier à chacune de ces collectivités, les dispositions antérieurement applicables au département de la Guadeloupe qui leur restent applicables au titre du droit constant, sous réserve des adaptations nécessitées par les compétences propres que la loi organique confère aux assemblées délibérantes de ces collectivités, par exemple en matière d'environnement ou d'urbanisme.
    Enfin, s'agissant des îles Eparses, la solution retenue consiste à maintenir l'application du régime juridique applicable à La Réunion, en l'absence de réglementation applicable à cette matière dans les Terres australes et antarctiques françaises auxquelles sont en principe rattachées les îles Eparses.


    PRÉSENTATION DE L'ORDONNANCE


    L'article 1er prévoit que les dispositions annexées à la présente ordonnance constituent désormais la partie législative du code forestier.
    L'article 2 prévoit la mise à jour des dispositions d'autres codes, textes législatifs ou règlements communautaires auxquels le nouveau code renvoie en tant que code suiveur.
    L'article 3 prescrit le remplacement simultané des références des textes et lois abrogés par l'article 5 par les références correspondantes du nouveau code forestier.
    L'article 4 procède, comme l'y autorise l'habilitation législative donnée par l'article 69 de la loi du 27 juillet 2010 précitée, à la mise en cohérence du code rural et de la pêche maritime avec la nouvelle rédaction du code forestier, à la fois en modifiant les références et en supprimant des dispositions faisant double emploi.
    L'article 5 abroge les dispositions de la partie législative de l'actuel code forestier ainsi que des dispositions de nature législative de la partie réglementaire, celles du code forestier de Mayotte et celles des lois codifiées pour la première fois. Il maintient provisoirement en vigueur à Mayotte une disposition qui, du fait de son caractère transitoire, n'a pas vocation à être codifiée.
    L'article 6 prévoit une disposition transitoire pour que l'Office national des forêts, qui ne dispose pas actuellement d'une structure locale à Mayotte, soit en mesure d'exercer toutes les missions qui découlent de l'application du code forestier. Un décret déterminera les modalités du transfert progressif à l'établissement public des attributions aujourd'hui exercées par les services de l'Etat dans un délai qui ne pourra excéder quatre ans.
    L'article 7 est une disposition transitoire qui précise l'application des nouvelles dispositions relatives à l'obligation d'information sur les servitudes en matière de débroussaillement.
    L'article 8 prévoit que les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur en même temps que la partie réglementaire du code forestier et au plus tard le 30 juin 2012.
    Tel est l'objet de l'ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de notre profond respect.

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