Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2007-42 du 11 janvier 2007 relative au recouvrement des créances de l'Etat et des communes résultant de mesures de lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux

NOR : SOCX0600219P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2007/1/12/SOCX0600219P/jo/texte
JORF n°10 du 12 janvier 2007
Texte n° 6

Version initiale


  • Monsieur le Président,
    La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a autorisé le Gouvernement, en son article 44, à prendre, par ordonnance, les mesures nécessaires pour améliorer les conditions dans lesquelles la collectivité publique garantit et recouvre, notamment par le bénéfice d'une sûreté réelle, le montant de la créance dont elle est titulaire à l'encontre du propriétaire d'un immeuble à usage total ou partiel d'habitation, ou de la personne y exploitant un fonds de commerce utilisé aux mêmes fins, lorsqu'elle a exécuté d'office des travaux sur ce bien, en application des mesures de police administrative, ou lorsqu'elle a assuré l'hébergement ou le relogement des occupants leur incombant.
    Les dispositions proposées ont pour objet de lutter plus efficacement contre les personnes qui logent dans des conditions indignes des ménages tout en n'assurant jamais les obligations d'entretien ou de réparation qui leur incombent, ou qui s'organisent pour s'y soustraire. Pour assurer la sécurité ou la salubrité des conditions d'habitat ou d'hébergement des occupants, la collectivité publique est alors amenée à effectuer d'office les travaux nécessaires et assurer l'hébergement ou le relogement afférents, compte tenu de la défaillance des propriétaires ou des exploitants d'hôtels meublés.
    Les dispositions de l'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux ont simplifié les procédures de police applicables, facilité l'exécution des travaux d'office, créé des mécanismes d'intervention urgente et redéfini les incriminations et sanctions pénales vis-à-vis des propriétaires ou exploitants d'hôtels meublés indélicats, afin de renforcer l'efficacité de l'intervention publique.
    Cependant, face au risque important de ne pas recouvrer leur créance dans des situations de propriété particulièrement complexes ou opaques, dans les hôtels meublés de statut commercial, les autorités publiques hésitent parfois à agir d'office lorsqu'elles sont en présence de propriétaires ou d'exploitants, qui organisent leur défaillance ou leur insolvabilité, ce qui donne foi à un sentiment, encore trop répandu, d'impunité des « marchands de sommeil ».
    Pour mieux faire face à certains des agissements de propriétaires et exploitants indélicats, l'ordonnance prévoit les principales dispositions suivantes :
    - la création d'un privilège spécial immobilier au 8° de l'article 2374 du code civil, inscrit à la conservation des hypothèques, ou au livre foncier, privilège qui se substitue à l'actuelle hypothèque légale prévue par les textes relatifs à l'insalubrité et au péril ;
    - la création d'une solidarité entre les propriétaires vendeurs d'immeubles sous arrêté de police et leurs acquéreurs successifs, dès lors que l'arrêté a été publié à la conservation des hypothèques ou au livre foncier ;
    - la création d'une solidarité entre les exploitants successifs de fonds de commerce aux fins d'hébergement situé dans l'immeuble frappé d'un arrêté de police, à compter de la publication de cet arrêté au registre public tenu par le greffe du tribunal de commerce ;
    - la création d'un dispositif de solidarités croisées pour les immeubles exploités en hôtel meublé : aux solidarités précitées s'ajoute une solidarité entre les propriétaires des murs et les exploitants de fonds de commerce aux fins d'hébergement situés dans l'immeuble, portant tant sur les travaux que sur le relogement. Si le propriétaire des murs résilie le bail commercial de l'hôtel meublé ou ne le renouvelle pas suite à un arrêté de police, il sera solidairement tenu avec l'exploitant, notamment, au relogement des occupants.
    Ces dispositions ont pour objectif :
    En premier lieu, d'éviter que les mutations successives des biens dangereux ou insalubres ne permettent de laisser sans débiteur solvable la personne publique créancière. Tel est l'objet des dispositions relatives au mécanisme de solidarité : la commune ou l'Etat se retournera contre le propriétaire le plus solvable. Cette disposition a aussi pour objectif de moraliser les mutations d'immeubles insalubres ou dangereux en empêchant les mutations malsaines dans la mesure où la solidarité pèsera sur les prix de cession sans, pour autant, empêcher les mutations saines.
    En second lieu, d'offrir, par la création d'un privilège spécial immobilier dont le fondement repose sur la conservation de l'immeuble, une meilleure garantie de recouvrement des créances publiques. En effet, les travaux effectués sur l'immeuble pour le rendre salubre et remédier à sa dégradation augmentent sa valeur immobilière et garantissent par là même le gage des autres créanciers.
    Ce privilège spécial immobilier primera tous les autres privilèges y compris ceux inscrits avant lui.
    Ces nouveaux dispositifs auront pour effet de fortement inciter les propriétaires à exécuter les travaux du fait du caractère très dissuasif de ces mécanismes, tout en encourageant fortement les collectivités publiques à exécuter d'office les mesures prescrites, seule garantie de l'efficacité de l'action publique.
    Ils devraient aussi éviter que des propriétaires, copropriétaires ou des propriétaires et exploitants d'hôtels meublés, sous statut de société, n'organisent leur insolvabilité grâce à la protection forte dont bénéficiera la créance publique et aux effets prévus pour protéger au mieux ce privilège spécial immobilier, en cas de redressement ou de liquidation judiciaire de la société débitrice.
    Champs des nouveaux dispositifs :
    Ces mécanismes seront mis en place dans les situations les plus graves mettant en cause la salubrité des immeubles et la sécurité des occupants, dans les cas qui requièrent des travaux importants, le cas échéant le relogement ou l'hébergement des occupants et donc une intervention publique lourde.
    Sont visés les immeubles frappés d'arrêtés d'insalubrité, en application de l'article L. 1331-28 du code de la santé publique, d'arrêtés de péril non imminent, en application de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation, les hôtels meublés sous arrêtés de sécurité édictés sous menace de fermeture administrative ou assortis d'une interdiction temporaire d'habiter ou d'utiliser, en application de l'article L. 123-3 du même code, et, enfin, les immeubles collectifs à usage principal d'habitation, notamment en copropriété, sous arrêté prescrivant des travaux de sécurité sur leurs équipements communs, en application de l'article L. 129-2 du même code.
    Sont exclus de ces dispositifs les situations d'urgence ou les arrêtés qui prescrivent des mesures immédiates, souvent à caractère ponctuel ou palliatif, d'un montant peu élevé et à exécuter dans des délais courts, interventions qui ne justifient pas de recourir aux mécanismes proposés. En effet, dans ces cas, le recouvrement des créances publiques ne pose pas de difficultés particulières.
    Mise en oeuvre opérationnelle :
    L'ensemble des dispositifs proposés sont assis sur la publicité des actes de police : publication des arrêtés de police à la conservation des hypothèques, ou au livre foncier, ainsi que, pour les hôtels meublés, au registre public tenu au greffe du tribunal de commerce, et inscription du privilège spécial immobilier à la conservation des hypothèques ou au livre foncier.
    Le privilège spécial immobilier et la solidarité entre propriétaires successifs sont des mécanismes indépendants et peuvent jouer dans des situations différentes ou à des moments différents.
    La solidarité jouera dans tous les cas, dès lors que l'arrêté de police est publié.
    Le privilège pourra faire l'objet soit d'une inscription en deux phases comme le prévoit l'article 2384-1 nouveau du code civil, soit d'une seule inscription au moment de l'émission du titre de recouvrement comme le prévoit l'article 2384-2 du même code. Par ces options laissées à la puissance publique, il s'agit de permettre aux personnes publiques créancières (la commune et l'Etat) de rechercher la meilleure garantie de recouvrement de leur créance en leur permettant de procéder à ces inscriptions à différents moments de l'exécution de l'arrêté de police en fonction de la spécificité des circonstances rencontrées (importance des travaux, gravité des situations rencontrées, présence repérée de « marchands de sommeil », complexité des situations de propriété...).
    L'ordonnance est composée de quatre articles et d'un article d'exécution.
    L'article 1er est relatif à la création dans le code civil d'un privilège spécial immobilier sur les immeubles insalubres ou dangereux.
    Au I, il est ajouté un 8° à l'article 2374 du code civil qui porte création d'un nouveau cas de privilège spécial immobilier. Il est précisé que la numérotation de l'article 2374 est sans incidence sur le rang des privilèges énumérés.
    Au II, sont insérés dans le code civil les articles 2384-1, 2384-2, 2384-3 et 2384-4 nouveaux qui prévoient les conditions d'inscription de ce nouveau privilège.
    L'article 2384-1 prévoit que ce nouveau privilège spécial immobilier puisse être conservé par la personne publique créancière par une inscription effectuée en deux temps.
    Une première inscription pourra être faite sur la base d'une évaluation sommaire ou non des travaux et des frais d'hébergement, la seconde inscription, sur le fondement du titre de recouvrement émis.
    Le privilège n'est constitué qu'à la seconde inscription, qui garantit une créance effectivement exigible, mais prendra rang à la date de la première inscription dans les conditions précisées ci-après.
    La première inscription pourra être effectuée par l'autorité administrative, auteur de l'acte, à deux moments différents :
    - soit parallèlement à la publication à la conservation des hypothèques, ou au livre foncier, de l'arrêté de police lorsque celui-ci sera accompagné d'une évaluation sommaire du montant des mesures prescrites et du relogement. Cette première inscription sera effectuée par le préfet pour les arrêtés d'insalubrité et par le maire pour les autres arrêtés ;
    - soit par l'autorité, maire ou préfet, selon les cas, qui met en demeure le propriétaire d'effectuer les travaux prescrits par l'arrêté, avant que ne puissent être engagés les travaux d'office. Cette mise en demeure sera accompagnée de l'évaluation du montant des mesures prescrites et du relogement.
    Lorsque l'immeuble considéré est sous le statut de la copropriété, l'inscription devra être effectuée sur les lots eux-mêmes. Cependant il n'est pas fait obligation de prendre cette première inscription sur la totalité des lots d'un immeuble. Il appartient à l'autorité administrative d'apprécier l'opportunité de ces inscriptions au regard de la spécificité des situations rencontrées.
    La seconde inscription sera effectuée par l'autorité administrative qui a émis le titre de recouvrement, c'est-à-dire par l'ordonnateur de la collectivité titulaire de la créance, commune ou Etat, selon le cas, et pour le montant final de la créance. La créance recouvrable peut résulter de titres de recouvrement successifs émis par la collectivité maître d'ouvrage auprès des propriétaires débiteurs, selon les phases de réalisation des travaux et de relogement ou d'hébergement des occupants.
    Le privilège est inscrit pour le montant effectif du titre de recouvrement tel que précisé ci-dessus notamment si le montant de la créance est inférieur au montant ayant fait l'objet de la première inscription. Le privilège prend alors rang à la date de la première inscription.
    Si le montant des frais avancés par la collectivité publique est supérieur au montant prévisionnel inscrit, le privilège prend rang à la date de la seconde inscription, pour le surplus.
    L'article 2384-2 prévoit l'inscription du privilège au seul moment de l'émission du titre de recouvrement, dans le cas où ni l'arrêté de police, ni la mise en demeure n'ont fait l'objet d'une première inscription, notamment parce que les circonstances de fait n'avaient pas paru le justifier, mais où la commune ou l'Etat a dû finalement procéder à la réalisation des travaux d'office et au relogement ou à l'hébergement.
    Dans ce cas, le privilège ne peut être conservé et prendre rang à la date de l'émission du titre de recouvrement que si l'inscription est présentée dans le délai de deux mois à compter de la date d'émission du titre de recouvrement ; si l'inscription est présentée ultérieurement, le privilège dégénère en hypothèque légale qui prend rang à la date de l'inscription du titre de recouvrement au fichier immobilier.
    L'article 2384-3 prévoit que les frais d'inscription du privilège sont à la charge des débiteurs, sans que la commune ou l'Etat n'ait à faire l'avance, le débiteur réglant les frais, en débet, au moment de la radiation du privilège, en application de l'article 881 du code général des impôts.
    L'article 2384-4 prévoit que lorsque les mesures prescrites par l'arrêté ont été exécutées par le propriétaire, la publication au fichier immobilier ou au livre foncier de la mainlevée de l'arrêté de police emporte la caducité de la première inscription. Mention est faite de la radiation en marge de l'inscription, aux frais du propriétaire.
    Lorsque le propriétaire débiteur honore sa créance suite à la réception du titre de recouvrement et à l'inscription de celui-ci au fichier immobilier, il conviendra de procéder à la radiation du privilège régulièrement inscrit, dans les conditions de droit commun conformément aux dispositions des articles 2440 et suivants du code civil.
    L'article 2 est relatif à la solidarité entre propriétaires et exploitants successifs de locaux insalubres ou dangereux. Il est ouvert un titre IV nouveau au code de la construction et de l'habitation, intitulé « Dispositions relatives à l'exécution des mesures de police concernant des locaux insalubres ou dangereux » comprenant un chapitre unique, intitulé « Solidarité entre propriétaires et exploitants successifs de locaux insalubres ou dangereux » et comportant six articles nouveaux.
    L'article L. 541-1 prévoit que l'opposition introduite devant le juge administratif au titre exécutoire émis par l'autorité administrative en paiement d'une créance résultant de l'exécution d'office des mesures prescrites par les différents arrêtés de police n'est pas suspensive afin de ne pas bloquer, dès ce stade, toute l'action publique. Cette disposition s'applique à toutes les mesures de police exécutées d'office relatives au traitement du plomb accessible, à l'hygiène et à la sécurité en matière d'habitat. Cette disposition déroge, pour les créances des communes, aux dispositions prévues à l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.
    L'article L. 541-2 institue les mécanismes de solidarité.
    Le premier alinéa pose le principe de la solidarité entre propriétaires successifs d'un immeuble frappé d'un arrêté d'insalubrité, de péril, de mesures de sécurité propres aux hôtels meublés ou d'un arrêté prescrivant des mesures relatives à la sécurité des équipements communs des immeubles collectifs d'habitation dès lors que l'arrêté de police a été publié à la conservation des hypothèques ou au livre foncier. Cette solidarité s'applique à toutes les mesures prescrites ainsi qu'aux obligations relatives au relogement ou à l'hébergement des occupants. La personne publique créancière pourra adresser le titre de recouvrement à l'un quelconque des propriétaires, à charge pour eux de se répartir les charges financières supportées.
    Le second alinéa pose le même principe de solidarité entre les exploitants successifs de fonds de commerce utilisés aux fins d'habitation, c'est-à-dire d'hôtels meublés, exploités dans un immeuble frappé d'un arrêté de police dès lors que celui-ci a été publié au registre public tenu au greffe du tribunal de commerce dans le ressort duquel le fonds est exploité.
    La solidarité s'applique à toutes les mesures prescrites ainsi qu'aux obligations relatives au relogement ou à l'hébergement des occupants.
    Le troisième alinéa précise que toutes les formalités de publicité sont à la charge financière des propriétaires et exploitants visés par les arrêtés de police.
    L'article L. 541-3 institue un mécanisme de « solidarité croisée » entre le propriétaire de l'immeuble et l'exploitant du fonds de commerce ainsi que leurs cessionnaires successifs visés à l'article L. 541-2 du code de la construction et de l'habitation, dès lors que l'arrêté de police les concernant a été publié à la conservation des hypothèques, ou au livre foncier, ainsi que sur le registre public tenu au greffe du tribunal de commerce dans le ressort duquel le fonds est exploité.
    La solidarité entre le propriétaire des murs et l'exploitant joue dès la notification de l'arrêté de police à chacun d'eux.
    Cette solidarité s'applique à toutes les mesures prescrites ainsi qu'aux obligations relatives au relogement ou à l'hébergement des occupants.
    Ces dispositions sont applicables y compris si le propriétaire des murs résilie, ou ne renouvelle pas, le bail commercial de l'exploitant de l'hôtel meublé suite à la notification qui lui est faite d'un arrêté d'insalubrité, de péril ou de mesures de sécurité spécifiques aux établissements recevant du public, faculté qui lui est ouverte par l'article L. 145-17 du code de commerce.
    L'article L. 541-4 prévoit une disposition propre au cas où l'immeuble considéré, grevé d'un privilège spécial immobilier, serait vendu dans le cadre d'un plan de cession d'entreprise, en application des dispositions des articles L. 631-22 ou L. 642-1 et suivants du code de commerce. La charge de ce privilège sera transmise à l'acquéreur qui sera tenu, avec le débiteur soumis à un redressement ou à une liquidation judiciaire, de s'acquitter de la somme restant due à la date du transfert de la propriété. Il est ainsi permis à la collectivité publique créancière d'échapper au concours avec les créanciers de rang préférable du débiteur soumis à une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire et de bénéficier d'une dérogation à la règle prévue à l'article L. 642-12 du code de commerce, selon laquelle le paiement complet du prix de cession emporte purge des inscriptions.
    L'article L. 541-5 dispose que la solidarité entre propriétaires ou exploitants successifs instituée par les articles L. 541-2 et L. 541-3 ne s'applique pas aux repreneurs en cas de vente ordonnée ou autorisée judiciairement, au cours d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, et en cas de vente par adjudication.
    L'article L. 541-6 prévoit que le notaire qui dresse l'acte de mutation (vente, succession, ou autre) d'un bien immobilier ou d'un fonds de commerce, frappé d'un arrêté de police, est tenu de notifier cette mutation à l'auteur de l'arrêté, c'est-à-dire au maire, en cas de péril, de sécurité-incendie des hôtels meublés ou d'arrêté concernant la sécurité des équipements communs des immeubles collectifs d'habitation, ou au préfet, en cas d'arrêté d'insalubrité ; dans ce dernier cas, la mutation est également notifiée au maire de la commune.
    Il s'agit d'une obligation professionnelle.
    L'article 3 prévoit les dispositions de coordination à insérer dans les textes de police figurant au code de la santé publique et au code de la construction et de l'habitation, rendues nécessaires par l'institution des nouveaux dispositifs introduites par les articles 1er et 2 ci-dessus.
    Les 1° et 2° du I prévoient les précisions rédactionnelles à l'article L. 1331-30 du code de la santé publique, relatif au champ de la créance recouvrable sur les propriétaires défaillants, en matière d'insalubrité.
    La garantie de la créance par une hypothèque légale est supprimée.
    Est complétée la disposition selon laquelle les frais avancés par la collectivité publique qui s'est substituée aux propriétaires, ou aux seuls copropriétaires défaillants en application du III de l'article L. 1331-29, sont recouvrés comme en matière de contributions directes. Il est précisé que lorsque l'immeuble concerné est sous le statut de la copropriété le titre de recouvrement est adressé à chaque copropriétaire pour la fraction de créance dont il est redevable.
    Les 1° et 2° du II édictent les dispositions identiques nécessaires aux articles L. 129-4 et L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation, relatifs aux champs de la créance recouvrable par la commune sur les propriétaires défaillants, en matière de péril ou de sécurité des équipements communs des immeubles collectifs d'habitation.
    Le 3° porte suppression de l'hypothèque légale prévue précédemment en garantie de la créance portant sur le relogement, prévue au VI de l'article L. 521-3-2 du même code.
    L'article 4 prévoit des dispositions transitoires permettant l'application des nouveaux dispositifs aux situations en cours, pour les immeubles déjà frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril.
    Le I de cet article prévoit que les dispositions relatives à la solidarité entre propriétaires successifs s'appliqueront aux cessions postérieures à la publication de l'ordonnance, dès lors que l'arrêté d'insalubrité ou de péril frappant l'immeuble aura été publié à la conservation des hypothèques. Cette publication était déjà prévue par le code de la santé publique et le code de la construction et de l'habitation. Les arrêtés d'insalubrité ou de péril antérieurs à la publication de l'ordonnance qui n'auraient pas été publiés devront l'être pour que la solidarité entre propriétaires successifs joue.
    Lorsqu'il s'avère impossible d'effectuer cette publicité foncière, notamment lorsque le propriétaire mentionné dans l'arrêté n'est pas le propriétaire figurant au fichier immobilier, le texte prévoit que la solidarité pourra aussi être mise en oeuvre si la mise en demeure prévue au II de l'article L. 1331-29 du code de la santé publique ou au IV de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation fait l'objet de la première inscription prévue au 1° de l'article 2384-1 nouveau du code civil. En effet, l'inscription est indépendante de la publication et est faite au nom du propriétaire figurant au fichier immobilier. Dans ce cas, la solidarité pourra être opposée aux propriétaires successifs à compter de l'inscription de cette mise en demeure.
    Le II prévoit que les dispositions relatives à la solidarité s'appliqueront aux cessions de fonds de commerce d'hôtels meublés, postérieures à la publication de la présente ordonnance dès lors que l'arrêté d'insalubrité ou de péril pris antérieurement à la publication de l'ordonnance aura été publié, avant la cession, sur le registre public tenu au greffe du tribunal de commerce.
    Aucune disposition particulière n'est prévue pour que s'applique la solidarité entre propriétaires des murs et titulaires du fonds de commerce d'établissements d'hébergement instituée par l'article L. 541-3 du code de la construction et de l'habitation aux situations en cours. Cette solidarité est donc d'application immédiate.
    En effet, en application du deuxième alinéa de cet article, la solidarité s'applique dès lors que l'arrêté d'insalubrité ou de péril, pris antérieurement à la publication de l'ordonnance, a été notifié aux propriétaires des murs et à l'exploitant, ce qui a été nécessairement fait conformément aux dispositions prévues au code de la construction et de l'habitation et au code de la santé publique.
    Pour les prescriptions en matière de sécurité s'appliquant aux établissements d'hébergement recevant du public (hôtels meublés) qui, au titre de l'article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation, n'étaient notifiées qu'aux exploitants, il convient de les notifier également aux propriétaires, ce qui rendra opposable aux propriétaires la solidarité.
    Le III prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat pourra préciser, le cas échéant en tant que de besoin, les dispositions de la présente ordonnance.
    L'article 5 est l'article d'exécution.
    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

Extrait du Journal officiel électronique authentifié PDF - 473,1 Ko
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