Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction

NOR : SOCX0500056P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2005/6/9/SOCX0500056P/jo/texte
JORF n°133 du 9 juin 2005
Texte n° 7

Version initiale


  • Monsieur le Président,
    La présente ordonnance est issue des dispositions des articles 19, 21, 41 et 42 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Ces articles autorisent le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures dans plusieurs domaines relatifs à l'habitat ou à la construction, dont la plupart sont codifiés dans le code de la construction et de l'habitation. Les différents titres de cette ordonnance contiennent ces mesures.


    • L'article 1er supprime la référence au chef de famille au 3° de l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale. La notion de « chef de famille » a été supprimée du code civil par la loi n° 70-459 du 4 juin 1970 relative à l'autorité parentale ; le remplacement de cette notion par celle de « ménages » est plus conforme au principe d'égalité entre les deux membres du couple pour le versement des prestations.
      L'article 2 clarifie la rédaction de l'article relatif au versement rétroactif de l'allocation de logement familiale. En effet, la rédaction actuelle a été interprétée par certains tribunaux des affaires de sécurité sociale comme ouvrant droit à l'allocation de logement au titre du mois au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies en cas de demande de versement rétroactif et non pas au titre du mois qui suit l'ouverture du droit. L'article propose une rédaction destinée à lever toute ambiguïté d'interprétation et à aligner la réglementation avec celle de l'allocation pour l'aide personnalisée au logement.
      L'article 3 est relatif à l'extension du tiers payant de l'allocation de logement familiale et à la récupération des indus en cas de versement de l'allocation en tiers payant.
      La mesure a pour objet d'étendre le tiers payant automatique pour tous les bailleurs sociaux et assimilés. Cette disposition qui s'inscrit dans la poursuite de l'unification des aides personnelles au logement facilitera la gestion de leur parc aux organismes qui disposent de logements conventionnés à l'aide personnalisée au logement et de logements éligibles à l'allocation de logement. Le versement en tiers payant automatique est également étendu aux organismes pratiquant la gestion immobilière de logements à destination des personnes défavorisées ainsi que pour les logements gérés par les centres régionaux d'oeuvres universitaires et scolaires.
      Enfin, l'article étend à l'allocation de logement familiale le principe législatif existant pour l'aide personnalisée au logement selon lequel l'action en répétition de l'indu peut être engagée, en cas de tiers payant, auprès du locataire ou de l'emprunteur.
      L'article 4 reprend les dispositions de l'article 2 pour ce qui concerne l'allocation de logement sociale.
      Les articles 5 et 7 modifient les articles du code de la sécurité sociale qui font référence au Fonds national d'aide au logement afin de tenir compte de la fusion des fonds et de la création du fonds fusionné au sein du code de la construction et de l'habitation, opérée par l'article 10 du présent texte.
      L'article 6 reprend les dispositions de l'article 3 pour ce qui concerne l'allocation de logement sociale.
      L'article 8 étend la règle de prescription biennale déjà applicable aux prestations familiales, à l'allocation de logement et à l'aide personnalisée au logement, à l'aide versée aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (allocation de logement temporaire), par souci d'harmonisation des règles applicables aux prestations versées par les caisses d'allocations familiales.
      L'article 9 renvoie à un décret la fixation de la date d'actualisation du barème de l'aide personnalisée au logement, tout en conservant au niveau législatif le principe d'une actualisation annuelle du barème.
      L'article 10 a pour objet de créer au sein du code de la construction et de l'habitation un fonds intitulé « Fonds national d'aide au logement », qui regroupe deux fonds existants, le Fonds national de l'habitation régi par les dispositions du code de la construction et de l'habitation et le Fonds national d'aide au logement régi par le code de la sécurité sociale.
      Les travaux de simplification menés depuis plusieurs années (barème unique en locatif, rapprochement des bases ressources allocation de logement et aide personnalisée au logement) inscrits dans l'objectif d'une aide unique rendent logique d'envisager la mise en place d'un seul fonds, alimenté par le budget de l'Etat d'un côté et par les cotisations des employeurs de l'autre.
      La fusion des deux fonds alimentés par le budget de l'Etat présente l'avantage de simplifier la présentation budgétaire ainsi que la gestion (depuis le budget 2003 les crédits prévisionnels abondant le Fonds national d'aide au logement et le Fonds national de l'habitation ont été déjà fusionnés en une seule ligne budgétaire).
      Le nouveau fonds regroupe les recettes qui alimentaient les fonds précédents, à l'exception de la contribution des bailleurs, qui est supprimée en raison de son caractère caduque ; le financement des deux aides, l'aide personnalisée au logement et l'allocation de logement sociale, demeure inchangé.
      Les articles 11 et 12 comportent des rédactions de cohérence avec les dispositions de l'article 10.
      L'article 13 abroge les articles législatifs relatifs au Conseil national de l'accession à la propriété et au Conseil national de l'aide personnalisée au logement, qui ont été créés par la loi du 3 janvier 1977 pour accompagner la mise en place et le fonctionnement de la réforme du logement. Cette loi prévoyait également la fusion de ces deux conseils au terme d'un délai de quatre années et la fusion a été opérée par le décret n° 83-465 du 8 juin 1983, qui redistribue les compétences au profit du Conseil national de l'habitat. S'agissant d'une instance consultative, il n'est pas utile de prévoir son institution par la loi.


    • La mobilisation du parc de logements privés, notamment par la remise sur le marché de logements vacants et par le développement d'une offre locative privée à loyer maîtrisé, est un enjeu national pour la satisfaction des besoins en logements. Parmi les 143 000 logements appartenant à des propriétaires bailleurs réhabilités en 2004 avec une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, 25 000 ont fait l'objet d'un conventionnement social ou d'un engagement de loyer intermédiaire, soit environ 17 %. Cette proportion reste faible depuis plusieurs années.
      Actuellement, la procédure est complexe et repose sur des relations entre le bailleur, l'Etat et l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, mal appréhendées par le propriétaire qui conventionne. En effet, les logements locatifs aidés par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat font l'objet d'un engagement du propriétaire bailleur de les louer pour une période de neuf ans à titre de résidence principale. Par ailleurs, lorsque le propriétaire s'engage à louer à un niveau de loyer qualifié de conventionné, en respectant à la fois des niveaux de loyer réglementé et des plafonds de ressources pour les locataires, une convention spécifique est conclue entre celui-ci et l'Etat conformément au 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Le bailleur s'engage donc, d'une part, auprès de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat à travers un imprimé spécifique et, d'autre part, envers l'Etat à travers une convention conforme à une convention type, publiée au fichier immobilier et qui ouvre droit à l'aide personnalisée au logement en tiers payant.
      Le dispositif proposé par l'article 14 vise à favoriser le développement d'un parc locatif privé à loyer maîtrisé, en simplifiant les démarches du bailleur qui accepte de s'engager dans cette voie, qui n'aura plus qu'une seule convention à signer récapitulant l'ensemble de ses engagements au lieu de deux documents. En outre, il permet une entrée en vigueur immédiate de ces conventions, sans attendre leur publication aux hypothèques pour les conventions ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement.
      Il introduit deux nouvelles sections : la section II contient les dispositions communes à l'ensemble des logements faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, la section III celles qui sont spécifiques aux logements conventionnés en application du 4° de l'article L. 351-2, c'est-à-dire avec des engagements sociaux en termes de ressources du locataire et de loyer.
      L'article L. 321-4 fixe le contenu minimal des conventions et attribue à l'agence le pouvoir de contrôle de ces conventions.
      L'article L. 321-6 détermine les obligations du bailleur en cas d'évacuation temporaire des lieux nécessitée par l'exécution des travaux.
      L'article L. 321-9 soumet les conventions d'aide personnalisée au logement signées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat à certaines dispositions du chapitre III du titre V du livre III définissant le régime juridique des logements locatifs conventionnés.
      Les articles L. 321-10 et L. 321-11 maintiennent les principes de publication aux hypothèques et de transmission des conventions d'aide personnalisée au logement en cas de vente.
      L'article L. 321-14 concerne les relations vis-à-vis des organismes chargés de la liquidation et du paiement de l'aide personnalisée au logement.
      Le IV modifie l'article L. 351-2 afin de n'ouvrir le droit à l'aide personnalisée au logement que pour les conventions régies par la section III du chapitre Ier du titre II du livre III du code.


    • La prise en compte de préoccupations liées à la sécurité des constructions et à la santé des occupants a conduit à la création progressive d'obligations de réalisation d'états ou de diagnostics techniques lors des actes juridiques attachés aux ventes de biens immobiliers (promesse de vente et contrat de vente).
      Cette ordonnance comprend deux mesures principales.
      La première consiste à regrouper ces états, constat et diagnostic dans un seul dossier appelé dossier de diagnostic technique. Les obligations et les procédures sont à cette occasion améliorées et homogénéisées. Il est cependant nécessaire de conserver des spécificités relatives à la portée des investigations techniques (états portant sur les parties privatives ou communes), à la présence d'un zonage (termites, risques) ou aux conséquences de l'absence d'un des états (clause d'exonération des vices cachés, etc.).
      La deuxième mesure vise les opérateurs qui réalisent les états rendus ainsi obligatoires, afin de renforcer et d'homogénéiser les critères de compétence, de garanties et d'indépendance qu'ils doivent respecter. Il s'agit de fiabiliser les prestations apportées par ces opérateurs afin que les vendeurs, les intermédiaires et les acquéreurs disposent des meilleurs garanties possibles.
      En outre, l'ordonnance codifie les dispositions législatives relatives à la présence de termites (article 16) et à la sécurité des installations de gaz (article 17 [5°]), et assure la cohérence générale entre les différents codes concernés (articles 19 à 21).
      L'article 18 de l'ordonnance introduit les dispositions nouvelles dans le code de la construction et de l'habitation dans le chapitre relatif à la protection de l'acquéreur immobilier.
      Le I de l'article L. 271-4 nouveau prévoit la production du dossier de diagnostic technique, notion recouvrant l'ensemble des états et certificat considérés, par le vendeur, dès la promesse de vente, afin que l'acquéreur potentiel soit informé avant qu'il ne s'engage définitivement. Si la vente ne fait pas l'objet d'une telle promesse, le diagnostic doit être fourni lors de la signature de l'acte authentique de vente.
      Compte tenu de la logique qui a prévalu lors de l'instauration de l'obligation de production des états relatifs à l'amiante, au plomb, aux termites, aux risques naturels et technologiques, qui sont étroitement associés à des mesures de protection et de prévention, il est fait référence aux textes les ayant créés de manière à conserver les liens qui existent avec ces mesures dans les textes législatifs d'origine. Le Gouvernement souhaite que les mesures relatives au diagnostic de performance énergétique entrent en application à compter du 1er juillet 2006, dans le cas des ventes immobilières.
      En cas de vente d'un lot de copropriété, les états composant le dossier de diagnostic technique portent sur la partie privative du lot en ce qui concerne l'état de présence de termites et l'état de l'installation de gaz et sur la partie privative du lot affectée au logement pour le constat de risque d'exposition au plomb.
      Le II rappelle les conséquences existantes pour le vendeur d'une absence de production des différents états constituant le dossier de diagnostic technique.
      L'article L. 271-5 prévoit que les durées de validité des différents états seront fixées par décret, niveau adéquat pour une telle disposition et permet de répondre aux cas particuliers qui se présentent si les durées de validité des états sont dépassées entre la promesse de vente et l'acte de vente.
      L'article L. 271-6 permet de fixer par décret en Conseil d'Etat les niveaux d'exigence relatifs à la compétence et à l'organisation des personnes chargées d'établir les états du diagnostic technique. Ces niveaux seront ensuite déclinés en référentiels de compétences, adaptés à chaque type d'état ou de constat. L'article comporte également des exigences relatives à l'obligation d'assurance. Les compagnies d'assurance lient cette assurance et le montant des primes aux compétences des personnes qui établissent les diagnostics.
      Cet article prévoit aussi les dispositions relatives à l'indépendance des diagnostiqueurs en reprenant, en les précisant et en les homogénéisant, les conditions fixées dans des textes existants que doivent respecter actuellement certains opérateurs. Il va de soi que la règle d'indépendance n'empêche pas le contrat qui lie le propriétaire au diagnostiqueur pour la réalisation du diagnostic.
      Des sanctions de nature contraventionnelle seront prévues par décret pour sanctionner les manquements aux dispositions de l'article L. 271-6.
      L'article 22 introduit selon la même logique que l'article 18 la notion de dossier de diagnostic technique dans le cadre des rapports locatifs, en annexe à la conclusion de tout bail. Il tient compte des délais spécifiques à la mise en place des diagnostics pour les contrats de location prévue par les textes initiaux correspondants et précise les contrats de location concernés.


    • Afin d'assurer la protection du logement, les changements d'affectation des locaux d'habitation à un autre usage sont soumis à autorisation préalable et motivée du préfet après avis du maire. Face à la complexité et l'inadaptation du dispositif en vigueur, dont l'origine remonte à 1945, les mesures envisagées dans l'ordonnance permettent la simplification des règles de procédure et leur adaptation au contexte actuel.
      L'article 24 réécrit l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, auquel il apporte les modifications suivantes :
      Concernant le champ d'application, la présente ordonnance prévoit de relever le seuil actuel aux communes de plus de 200 000 habitants et non plus 10 000 habitants afin qu'il ne concerne que les grandes villes ainsi que les communes de la petite couronne de Paris à savoir les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne, faisant en sorte que le dispositif s'applique à l'ensemble des communes répondant à un critère de tension du marché.
      Une définition légale de la notion de local à usage d'habitation est établie. Les notions de local professionnel ou administratif n'apparaissant pas opératoires sont supprimées. La réforme prévoit que l'usage d'habitation est apprécié sur la base de la situation de l'usage du bien au 1er janvier 1970.
      L'article 24 dispense du régime d'autorisation les locaux affectés à un autre usage que l'habitation lors de leur cession, appartenant à une personne publique et dont le produit de la vente est versé au profit du budget de l'Etat ; cette dispense revêt un caractère définitif. Cet article reprend en les insérant dans le nouveau dispositif les mesures des lois de finances rectificatives pour 2003 et 2004 relatives aux locaux appartenant aux personnes publiques.
      L'article 25 prévoit que l'Etat étant le garant du droit au logement, il reste compétent pour délivrer l'autorisation, après avis du maire ou du maire d'arrondissement s'il existe.
      En fonction des caractéristiques locales et dans des conditions définies par voie d'arrêté préfectoral, cette autorisation peut être subordonnée à compensation, en transformant concomitamment en habitation des locaux ayant un autre usage. L'ordonnance instaure le mécanisme de la compensation qui est seulement pratiqué à Paris, en lui conférant une portée juridique. L'autorisation est attachée à la personne qui l'a sollicitée, sauf dans l'hypothèse où il y a compensation effective. Dans ce cas, l'autorisation est attachée au local concerné ; elle devient juridiquement un droit réel. Les locaux offerts en compensation seront mentionnés dans l'autorisation qui fera l'objet des mesures de publicité adéquates par une inscription au fichier immobilier ou au livre foncier.
      L'article 26 reprend le sixième alinéa du texte actuel de l'article L. 631-7. Il permet l'installation, dans des conditions fixées par arrêté préfectoral, dans une partie d'un local d'habitation, d'activités professionnelles conduisant à recevoir de la clientèle mais aucune marchandise. Cet article vise essentiellement l'installation de professionnels libéraux. En outre, il abroge la rédaction actuelle de l'article L. 631-7-2 qui créait le régime du certificat administratif portant sur l'usage d'un bien.
      L'article 27 précise que le régime de l'autorisation de droit prévu dans cet article déroge aux dispositions générales de l'article L. 631-7 mais aussi au régime particulier de l'article L. 631-7-2.
      L'article 28 dispose que les changements d'usage faisant l'objet de travaux soumis à permis de construire ressortent des dispositions d'urbanisme mentionnées dans le code de l'urbanisme ; il apparaît souhaitable pour plus de lisibilité de prévoir, dans le code de la construction et de l'habitation, que la demande de permis vaut demande de changement d'usage et que les travaux soumis à permis ne seront exécutés qu'après obtention de l'autorisation au titre du L. 631-7.
      L'article 29 fixe des dispositions transitoires permettant de régulariser pendant un an à compter de la publication de l'ordonnance, les changements d'usage intervenus sans autorisation et résultant d'un usage continu et non contesté des lieux depuis au moins vingt ans ; il prévoit également les modalités de retour à leur usage initial des locaux affectés temporairement à un usage d'habitation en application des dispositions de l'actuel article L. 631-7-1.
      Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
      Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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