Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2005-432 du 6 mai 2005 relative au régime communal et au statut des élus de certaines collectivités d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie

NOR : DOMX0400255P
ELI : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2005/5/7/DOMX0400255P/jo/texte
JORF n°105 du 7 mai 2005
Texte n° 45

Version initiale


  • Monsieur le Président,
    L'article 62 de la loi de programme pour l'outre-mer (n° 2003-660 du 21 juillet 2003) habilite le Gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution, à prendre des ordonnances dans les matières suivantes :
    - statut des élus en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;
    - codification et actualisation des dispositions relatives au régime communal à Saint-Pierre-et-Miquelon ;
    - police administrative en bord de mer en Nouvelle-Calédonie ;
    - extension à la Nouvelle-Calédonie des dispositions des titres Ier et II de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relatives à la démocratie de proximité.
    La présente ordonnance est prise sur le fondement de ces quatre habilitations.


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    Le chapitre Ier est relatif à la Nouvelle-Calédonie.
    Il modifie, pour partie, le code des communes de Nouvelle-Calédonie aux fins d'y insérer :
    - des dispositions portant extension, avec les adaptations nécessaires, des titres Ier et II de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;
    - des dispositions relatives à la responsabilité pénale des élus municipaux pour fait d'imprudence et de négligence ; ces dispositions sont reprises de celles en vigueur en métropole, telles qu'issues des lois du 13 mai 1996 et du 10 juillet 2000, codifiées pour les communes de métropole dans le code général des collectivités territoriales (article 18) ;
    - des dispositions relatives à la définition des prérogatives respectives du haut-commissaire de la République et des maires, en matière de police administrative en bord de mer (article 19).
    L'article 2 a pour objet l'extension des dispositions de l'article L. 2121-22-1 du code général des collectivités territoriales, qui permet à un certain nombre de conseillers municipaux des communes de 50 000 habitants ou plus, de solliciter la création d'une mission d'information et d'évaluation chargée de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt communal ou de procéder à l'évaluation d'un service public communal. Afin de faire bénéficier les communes de Nouvelle-Calédonie de cette mesure (seule celle de Nouméa remplissant toutefois les conditions afférentes à la population minimale nécessaire), un nouvel article L. 121-20-3, reprenant ces dispositions, est inséré dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
    Contrairement aux dispositions du code général des collectivités territoriales, le code des communes de la Nouvelle-Calédonie ne distingue pas entre les garanties accordées aux membres des conseils municipaux pendant l'exercice du mandat et celles qui leur sont accordées à l'issue de celui-ci. Afin de permettre d'insérer dans le code des communes les dispositions du code métropolitain qui sont l'objet des dispositions de l'article L. 2123-11-1, l'intitulé de la section V du chapitre Ier du titre II relatif aux organes de la commune est dénommé : « garanties accordées aux membres des conseils municipaux dans l'exercice de leur mandat » et deux sous-sections sont créées, relatives respectivement aux garanties pendant l'exercice du mandat et à l'issue du mandat (article 3).
    Les articles 4 et 5 sont relatifs aux garanties accordées aux membres des conseils municipaux dans l'exercice de leur mandat.
    L'article L. 2123-32 du code général des collectivités territoriales a accru les garanties dont bénéficient les élus municipaux, s'agissant de la compensation des pertes de revenus qu'ils peuvent être amenés à subir du fait de l'exercice de leur mandat. Ces garanties sont étendues à la Nouvelle-Calédonie par une nouvelle rédaction de l'article L. 121-29 du code des communes (article 4).
    Les crédits d'heures accordés aux membres des conseils municipaux pour l'exercice de leur mandat, par référence à la durée hebdomadaire légale du travail, ont été sensiblement augmentés par les dispositions de la loi du 27 février 2002, codifiées à l'article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions plus favorables pourront bénéficier aux conseillers municipaux des communes de Nouvelle-Calédonie par une modification du II de l'article L. 121-30 du code des communes de Nouvelle-Calédonie (article 5).
    Un nouvel article L. 121-33-1 qui reprend les dispositions de l'article L. 2123-11-1 concerne la formation professionnelle à l'issue du mandat, les renvois à d'autres dispositions du code des communes de la Nouvelle-Calédonie étant substitués à ceux du code général des collectivités territoriales (article 6).
    L'article 7 concerne les garanties accordées aux membres des conseils municipaux dans leur activité professionnelle. L'article L. 2123-8 du code général des collectivités territoriales interdit en effet à leurs employeurs de prendre en considération leurs absences dues à l'exercice de leur mandat pour arrêter leurs décisions relatives à l'embauche, la formation professionnelle, l'avancement, la rémunération et l'octroi d'avantages sociaux. Cette disposition est étendue aux conseillers municipaux des communes de Nouvelle-Calédonie par l'insertion d'un troisième alinéa à l'article L. 121-35 du code des communes.
    Les articles 8 à 10 traitent du droit à la formation des élus.
    L'article L. 2123-12 du code général des collectivités territoriales a précisé le contenu du droit à la formation des membres d'un conseil municipal. Les mêmes précisions sont étendues à la Nouvelle-Calédonie par l'insertion d'un deuxième et d'un troisième alinéa à l'article L. 121-37 du code des communes (article 8).
    L'article L. 2123-13 a porté la durée du congé de formation auquel ont droit les membres d'un conseil municipal ayant la qualité de salarié, de six à dix-huit jours. Cette modification est prise en compte à l'article L. 121-38 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie (article 9).
    L'article L. 2123-14 a défini les modalités pécuniaires de ce droit à la formation. Ces dispositions sont étendues à la Nouvelle-Calédonie par l'insertion d'un article L. 121-38-1 au code des communes (article 10).
    L'article 11 est relatif au régime juridique des actes pris par les autorités communales. Les articles L. 2131-1 et L. 2131-3 du code général des collectivités territoriales ont prévu que la publicité des actes réglementaires des autorités communales, conditionnant leur caractère exécutoire, pouvait être assurée non seulement par leur publication, mais également par leur affichage. Par ailleurs, l'article 6-VII de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoit que : « la publication ou l'affichage de ces actes peut également être organisé, à titre complémentaire mais non exclusif, sur support numérique ». La modification de l'article L. 121-39-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie prend en compte ces nouvelles dispositions.
    L'article 12 est relatif aux délégations de fonctions des maires. L'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire peut déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, une partie de ses fonctions à des conseillers municipaux, non seulement en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, mais aussi, depuis l'entrée en vigueur de la loi relative à la démocratie de proximité, lorsque ces adjoints sont tous titulaires d'une délégation. La même modification est introduite au premier alinéa de l'article L. 122-11 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
    L'article 13 est relatif aux opérations financières auxquelles le maire peut procéder. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a en effet modifié l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales en complétant la liste des opérations financières que le maire est autorisé à effectuer, par délégation du conseil municipal. Le 3° de l'article L. 122-20 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie est modifié dans le même sens. Il s'agit des opérations de couvertures des risques de taux et de change.
    L'article 14 est relatif à certaines garanties financières dont peuvent bénéficier les maires des communes d'au moins 1 000 habitants et les adjoints au maire des communes d'au moins 20 000 habitants à l'issue de leur mandat.
    Ainsi, les dispositions de l'article L. 2123-11-2 du code général des collectivités territoriales sont étendues. Elles prévoient qu'à l'issue de son mandat, tout maire d'une commune de 1 000 habitants au moins ou tout adjoint dans une commune de 20 000 habitants au moins qui, pour l'exercice de son mandat, avait cessé d'exercer son activité professionnelle, perçoit, sur sa demande, une allocation différentielle de fin de mandat, s'il se trouve dans certaines situations particulières. Le financement de cette allocation est assuré par un fonds de financement géré par la Caisse des dépôts et consignations, ses conditions d'application et sa gestion étant déterminées par l'article L. 1621-2 du même code. L'extension de ces dispositions aux élus de la Nouvelle-Calédonie est prévue par la création d'une section IV (intitulée : « Garanties accordées à l'issue du mandat ») au chapitre II du titre II du livre Ier du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, cette section comprenant deux articles : l'article L. 122-29 reprend les dispositions de l'article L. 2123-11-2 du code général des collectivités territoriales rendant les élus de la Nouvelle-Calédonie éligibles à l'indemnité différentielle de fin de mandat et l'article L. 122-30 prévoit que cette indemnité est financée par le fonds institué par l'article L. 1621-2 du code général des collectivités territoriales, lequel percevra en contrepartie les cotisations des communes de Nouvelle-Calédonie de plus de 1 000 habitants dans les conditions du droit commun.
    Les articles 15 et 16 améliorent sensiblement l'assiette de la prise en charge des frais de mission et de représentation des élus municipaux.
    L'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales a défini les modalités de remboursement des dépenses liées à l'exercice des mandats spéciaux, autres que celles relatives au transport. L'extension de ces dispositions fait l'objet de l'insertion d'un quatrième alinéa à l'article L. 123-2 du code des communes (article 15).
    Le remboursement des frais de transport et de séjour que les membres du conseil municipal ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci, ont été définies par l'article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions sont reprises dans un article L. 123-2-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, inséré après l'article L. 123-2. Les modalités de remboursement des frais de garde et d'assistance qui ont pu éventuellement être engagés ont été, quant à elles, définies par l'article L. 2123-18-2. Elles sont reprises dans un article L. 123-2-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Dans ces trois hypothèses, la référence au salaire minimum de croissance est remplacée par la référence au salaire minimum garanti. En ce qui concerne les dépenses exceptionnelles d'assistance et de secours engagées en cas d'urgence par le maire ou un adjoint sur leurs deniers personnels, la possibilité de leur remboursement fait l'objet d'un nouvel article L. 123-2-3 inséré au code des communes de la Nouvelle-Calédonie, reprenant les dispositions de l'article L. 2123-18-3 du code général des collectivités territoriales (article 16).
    L'article 17 traite de la participation des habitants à la vie locale. A l'instar du chapitre III du titre Ier du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales, l'article 1er vise à insérer, au titre II (« Organes de la commune »), du livre Ier relatif à l'organisation communale du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, un chapitre VI intitulé : « Participation des habitants et des usagers à la vie des services publics ». Ce chapitre comprend un article L. 126-1, objet de l'article 2 de la présente ordonnance, qui reprend les dispositions de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales en tenant compte des structures territoriales de la Nouvelle-Calédonie.
    L'article 18 permet aux élus municipaux de la Nouvelle-Calédonie de bénéficier des dispositions plus favorables introduites en métropole par les lois de 1996 et 2000 en matière de responsabilité pénale. La loi n° 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence a eu pour objectif de limiter la mise en cause des élus locaux à la suite de fautes involontaires ayant entraîné un préjudice. Elle a été révisée dans un sens plus restrictif encore par la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels. Les dispositions des lois n° 96-393 du 13 mai 1996 et n° 2000-647 du 10 juillet 2000 ont été codifiées à l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, s'agissant des élus municipaux, lequel renvoie en partie à l'article 121-3 du code pénal qui est applicable en Nouvelle-Calédonie en vertu des dispositions de l'article 711-1 de ce dernier code. L'article L. 5211-15 les a rendues applicables aux présidents et vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale ayant reçu délégation. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a par ailleurs inséré au code général des collectivités territoriales un article L. 2123-35 relatif à la protection des élus, qu'il convient également d'étendre. Ces dispositions seront insérées dans un chapitre VII du titre II du code des communes de la Nouvelle-Calédonie intitulé : « Responsabilité et protection des élus » comprenant trois articles : L. 127-1 et L. 127-2, reprenant les dispositions des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, et L. 127-3 reprenant les dispositions de l'article L. 5211-15.
    Les pouvoirs de police municipale font l'objet de l'article 19. L'article L. 131-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie détermine les principaux objets de la police municipale. Sa rédaction actuelle a cependant pour inconvénient de ne pas définir clairement le partage des responsabilités entre les pouvoirs de police du maire et ceux que le haut-commissaire de la République détient sur le fondement des dispositions du décret n° 79-413 du 25 mai 1979 relatif à l'organisation des actions de l'Etat en mer au large des départements et territoires d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte. L'autorité compétente pour réglementer les plans d'eau s'avère également incertaine. La nouvelle législation, objet d'un article L. 131-2-1 inséré après l'article L. 131-2, clarifiera ces incertitudes et conférera au maire une police spéciale des baignades et des activités nautiques jusqu'à 300 mètres de la limite des eaux.
    A l'instar des dispositions de l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales, un nouvel article L. 132-1-1, inséré au code des communes de la Nouvelle-Calédonie après l'article L. 132-1, prévoit que toute commune peut avoir un ou plusieurs gardes champêtres, plusieurs communes pouvant avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun. Les dispositions de ce même article L. 2213-17 qui permettent de doter les établissements publics de coopération intercommunale de gardes champêtres sont également étendues à la Nouvelle-Calédonie (article 20).
    Une modification est apportée à l'article L. 163-13 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, s'agissant des délégations qui peuvent être consenties par le président d'un syndicat de communes, cette disposition étant prévue en métropole par l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales (article 21).
    La possibilité pour un certain nombre de conseillers municipaux de demander la création d'une mission d'information et d'évaluation sur une question d'intérêt communal ou de procéder à l'évaluation d'un service public communal a fait l'objet du nouvel article L. 121-20-3. Cette possibilité a été étendue aux établissements publics de coopération intercommunale regroupant une population de 50 000 habitants ou plus par les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales. Un nouvel article L. 163-14-3 étend également ces dispositions à ces mêmes établissements publics (article 22).
    Les syndicats mixtes font l'objet des articles 23 et 24.
    Ni la répartition des sièges au sein du comité syndical entre les collectivités locales et les établissements publics membres du syndicat mixte, ni les modalités d'élection du président n'ont été prévues par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, alors qu'en métropole elles font l'objet des dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions sont donc étendues par l'insertion d'un alinéa 3 et d'un alinéa 4 à l'article L. 166-1 du code des communes (article 23).
    Les modifications statutaires surviennent dans l'hypothèse où les statuts n'ont pas prévu une procédure spécifique, qui n'a pas non plus été définie pour la Nouvelle-Calédonie, alors qu'elle fait l'objet, en métropole, des dispositions de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Un nouvel article L. 166-1-1 remédie à cet inconvénient (article 24).
    L'article 25 étend les dispositions de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales qui dispose que, dans certains cas, les communes peuvent exiger des pratiquants de certaines activités sportives ou de loisir, ou de leurs ayants droit, une participation aux frais qu'elles ont pu engager à l'occasion d'opérations de secours, à condition toutefois d'avoir au préalable mis en place des mesures d'information précises. Cette extension est effectuée par l'insertion de deux alinéas au 6° de l'article L. 221-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Les frais de formation de l'élu constituent des dépenses obligatoires pour les communes. Ce caractère obligatoire est étendu aux communes de la Nouvelle-Calédonie par la modification du 3° de l'article L. 221-2 du code.
    L'article 26 accroît les possibilités d'expression de l'opposition communale : le droit reconnu aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale de s'exprimer dans un bulletin d'information générale de la commune, lorsqu'un tel bulletin est diffusé (tel que prévu à l'article 2121-7 du code général des collectivités territoriales) est étendu aux communes de la Nouvelle-Calédonie par l'insertion d'un article L. 318-4 au code les régissant.


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    L'article 27 modifie la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
    D'une part, il étend au président et aux membres du gouvernement, au président du congrès et aux présidents et vice-présidents des assemblées de province les dispositions de droit commun relatives à la responsabilité pénale des élus pour des faits d'imprudence et de négligence, telles qu'applicables aux exécutifs départementaux et régionaux. Ces dispositions, codifiées dans le code général des collectivités territoriales, n'ont jamais été expressément étendues aux institutions propres à la Nouvelle-Calédonie.
    D'autre part, il dispose que les fonctionnaires de l'Etat, régis par le titre II du statut général de la fonction publique, sont placés en détachement, sur leur demande, pour exercer les fonctions de président ou de membre du gouvernement, de président ou de membre du congrès ou de président ou de membre d'une assemblée de province.
    Cette disposition constitue la contrepartie de l'incompatibilité, inspirée de celle qui s'applique aux membres du Parlement édictée par les articles 112 et 196 (4°) de la loi organique n° 99-209 relative à la Nouvelle-Calédonie, entre l'exercice des fonctions de membre du gouvernement ou le mandat de membre du congrès ou d'une assemblée de province, avec « les fonctions publiques non électives ».


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    Le chapitre II est relatif à la Polynésie française.
    Comme pour la Nouvelle-Calédonie, il est proposé d'étendre aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française qui ont la qualité de fonctionnaire de l'Etat la possibilité d'être placés, sur leur demande, en position de détachement : l'article 111 (4°) de la loi organique du 27 février 1994 portant statut d'autonomie de la Polynésie française institue en effet, pour les représentants à l'assemblée de la Polynésie française, la même incompatibilité que celle existant en Nouvelle-Calédonie et pour les membres du Parlement. Or, la loi n° 2004-193 du 27 février 2004, en son article 7, n'a prévu la possibilité de détachement qu'au profit des fonctionnaires de l'Etat qui exercent les fonctions de président ou de membre du gouvernement de la Polynésie française, alors que le régime des incompatibilités applicable à ces derniers est le même que pour les représentants à l'assemblée de la Polynésie française. Il convient donc d'aligner le régime applicable aux fonctionnaires de l'Etat selon qu'ils sont membres de l'exécutif ou de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'outre-mer (article 28).


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    Le chapitre III est relatif à Saint-Pierre-et-Miquelon.
    L'article 29 procède à la codification, dans le code général des collectivités territoriales, des dispositions relatives au régime communal en vigueur dans l'archipel : cette codification mettra ainsi un terme à l'incertitude qui pèse sur les normes applicables en la matière. En effet, quoique soumis au principe de l'identité législative (à l'exception des matières fiscale et douanière et de l'urbanisme) par la loi statutaire du 11 juin 1985, l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon ne s'est pas vu étendre le code général des collectivités territoriales. Ses deux communes demeurent donc régies par le code des communes tel qu'il se trouvait localement en vigueur le 21 février 1996, c'est-à-dire à la date de promulgation de la loi instituant la partie Législative du code général des collectivités territoriales : l'article 13 de cette loi exclut en effet expressément son application à Saint-Pierre-et-Miquelon. Depuis lors, et à plusieurs reprises, diverses lois sont venues compléter ce code local des communes.
    Il convient de mettre fin à cette situation que rien ne justifie : ainsi, les communes de Mayotte sont désormais régies par le code général des collectivités territoriales depuis l'intervention de l'ordonnance n° 2002-1450 du 12 décembre 2002 ; celles de la Polynésie française le seront au plus tard en février 2006, conformément à l'habilitation ouverte par la loi n° 2004-193 du 27 février 2004.
    La présente ordonnance complète en conséquence la deuxième partie du code général des collectivités territoriales (partie Législative). Les dispositions du code général des collectivités territoriales correspondant à celles du code des communes qui n'avaient pas été étendues à Saint-Pierre-et-Miquelon voient leur application expressément écartée.
    Le code des communes applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon est abrogé en conséquence (article 30).


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    Le chapitre IV comporte des dispositions diverses :
    Les garanties accordées aux fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) qui sont candidats ou élus à certains mandats ou certaines fonctions conférées par voie élective sont étendues aux fonctionnaires candidats ou élus aux fonctions et mandats spécifiques à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna. Ces fonctionnaires doivent également pouvoir bénéficier des garanties accordées par les dispositions en vigueur localement (article 31).


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    Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
    Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.

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