Dossiers législatifs

Projet de loi relatif à la protection des enfants (SSAA2115600L)

Exposé des motifs

Depuis la loi de décentralisation de 1983, la protection de l’enfance est une compétence confiée aux conseils départementaux. Reposant sur un ensemble de mesures judiciaires, éducatives et sanitaires, cette politique fait cependant aussi intervenir les services nationaux et territoriaux de l’Etat. Les législateurs et gouvernements successifs se sont d’ailleurs attachés à favoriser les synergies entre les différents acteurs, notamment au travers de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance et de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant.

Si ces textes ont permis de mettre en évidence l’importance de la prévention, de réaffirmer les droits et les besoins fondamentaux de l’enfant, tout particulièrement en luttant contre les ruptures de parcours, et d’encourager le dialogue entre l’Etat et les départements, ils ont produit des résultats insuffisants dans la lutte contre les violences commises contre les enfants, y compris en institution, et n’ont pas pleinement répondu aux attentes de professionnels engagés, mais dont les capacités d’action sont limitées par des réglementations inadaptées. Un déficit de coordination entre les différents intervenants est enfin observé.

C’est pour répondre à ces enjeux qu’ont été lancés des travaux trouvant une première traduction dans la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance (SNPE) 2020-2022. Fruit de plusieurs mois de concertation avec les représentants des familles et des enfants, des travailleurs sociaux et des départements, elle a pour objectif de transformer la manière de conduire les politiques publiques et de changer le regard de la société sur les enfants pris en charge par l’aide sociale à l’enfance (ASE). Se déployant d’ores et déjà sur le territoire, via une contractualisation entre l’Etat et les départements adaptée aux besoins spécifiques identifiés localement, la stratégie produit ses premiers effets.

Le présent projet de loi s’inscrit dans ces mêmes objectifs et s’appuie sur les constats dressés avec les acteurs. Les mesures qu’il porte visent à assurer un socle commun de droits pour tous les enfants, à soutenir les professionnels, et à construire une nouvelle étape dans la politique publique de la protection de l’enfance en veillant au partage des compétences consacré par les lois de décentralisation, pour :

- mieux protéger les enfants contre les violences ;

- améliorer le quotidien des enfants protégés, que ce soit en termes d’accueil ou d’accompagnement ;

- améliorer les garanties procédurales au bénéfice des enfants ;

- mieux piloter la politique de prévention et de protection de l’enfance.

Le titre Ier permet d’améliorer la situation quotidienne des enfants placés. Pris en charge dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance, ces enfants connaissent très souvent des parcours marqués par des carences éducatives ou affectives, des négligences ou des maltraitances. Des accompagnements parfaitement sécurisés doivent donc leur être proposés, pour éviter que les difficultés qu’ils ont pu connaître ne s’accentuent, et pour limiter au maximum les ruptures de parcours.

L’article 375-3 du code civil prévoit qu’en cas de danger et si sa protection l’exige, l’autorité judiciaire peut confier, dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative, un mineur à un membre de sa famille ou à un tiers digne de confiance (voisin, ami de la famille, etc.). Représentant souvent une voie sécurisante pour l’enfant et une façon de maintenir un lien pérenne avec la famille ou l’entourage proche, l’article 1er précise que cette option doit être systématiquement explorée par les services éducatifs avant que le juge, s’il l’estime nécessaire, prononce une mesure de placement auprès du service départemental de l’ASE, à un service ou un établissement habilité ou à un service ou établissement sanitaire ou d’éducation.

L’article 2 assouplit les conditions dans lesquelles le juge peut déléguer une partie des attributs de l’autorité parentale au gardien de l’enfant, lorsque leur exercice n’est pas conciliable avec la mise en œuvre d’une mesure d’assistance éducative. L’actuel article 375-7 du code civil ne permet pas au juge de déléguer, en une seule décision, plusieurs de ses attributs. Or, dans certaines situations particulièrement graves (instruction en cours pour violences ou agressions sexuelles sur l’enfant) ou lorsque le parent exprime son opposition au placement en faisant obstacle à toutes les décisions qui concernent l’enfant (soins, scolarité, etc.) ou encore lorsque le parent n’est pas en capacité d’exercer pleinement l’autorité parentale, le fait de ne pouvoir obtenir du juge que des autorisations ponctuelles complique le quotidien de l’enfant et ne semble donc pas dans son intérêt. C’est pourquoi il est proposé de permettre au juge des enfants d’autoriser le gardien de l’enfant à exercer un ou plusieurs actes déterminés relevant de l'autorité parentale, sans devoir solliciter cette autorisation au cas par cas.

Un quotidien apaisé implique également des conditions d’accueil de qualité. Elles doivent aujourd’hui être repensées pour les enfants placés à l’ASE. L’article 3 pose ainsi le principe du placement des mineurs dans des structures ou services expressément autorisées par le code de l’action sociale et des familles, afin d’interdire les placements de mineurs dans des hôtels, des résidences hôtelières ou dans des établissements chargés de les accueillir lors des congés ou des loisirs. Par dérogation et à titre exceptionnel, le recours à ces structures reste possible pour des situations d’urgence ou pour assurer la mise à l’abri de mineurs, pour une durée qui ne peut excéder deux mois et dans des conditions qui seront précisées par décret. C’est en conséquence une véritable démarche de qualité de l’hébergement qui est engagée au bénéfice des enfants accueillis. Il est prévu un délai d’au maximum onze mois à compter de la publication de la loi, qui peut être réduit par décret, afin de laisser le temps nécessaire aux départements pour mettre en œuvre ces mesures.

Le titre II a pour finalité de mieux protéger les enfants contre les violences. Leur garantir, en toute situation, de se sentir en sécurité, est un devoir fondamental. C’est pourquoi une logique de prévention des violences doit systématiquement se déployer, en particulier dans les établissements de l’ASE.

L’article 4 étend l’interdiction visant les personnes qui exploitent ou dirigent des établissements accueillant des mineurs, qui y exercent des fonctions ou qui sont agréées à cet effet, lorsqu’elles présentent des antécédents judiciaires graves, à toutes personnes, quels que soient leurs missions ou leur statut, intervenant dans ces établissements ou services, y compris aux bénévoles. Il permet le contrôle des antécédents judiciaires de l’ensemble de ces personnes préalablement à leur prise de fonction, mais aussi au cours de leur exercice.

L’article 5 prévoit que les établissements et services de l’aide sociale à l’enfance doivent désormais formaliser leur politique de prévention et de lutte contre la maltraitance et l’inscrire dans leur projet d’établissement. Cette mesure permet de garantir la qualité de la prise en charge des enfants et de prévenir au maximum les risques de maltraitance, en accompagnant et en soutenant les professionnels dans leurs pratiques quotidiennes.

Pour permettre une harmonisation utile du traitement des situations de danger pour les enfants sur l’ensemble du territoire et pour mieux accompagner les acteurs les prenant en charge, l’article 6 généralise l’emploi du référentiel mis en place par la Haute Autorité de santé, afin de faciliter l’action des départements, en leur permettant d’analyser un faisceau d’indices pour savoir s’il faut prononcer une mesure de protection de l’enfance, et de quel type. La formation des départements et des professionnels à ce nouvel outil sera assurée par le groupement d’intérêt public (GIP) créé à l’article 13.

Les garanties procédurales en matière d’assistance éducative sont renforcées au titre III.

L’article 7 permet au juge des enfants statuant en matière d’assistance éducative de renvoyer une affaire, lorsque sa particulière complexité le justifie, devant une formation collégiale, pour tout type de décisions et à tout moment de la procédure. En effet, le recours à la collégialité n’est pas prévu, alors même que le juge des enfants rend des décisions pouvant porter sur des situations familiales particulièrement complexes aux conséquences attentatoires aux droits de l’enfant et de ses parents.

L’article 8 renforce l’information du juge en cas de modification du lieu de placement de l’enfant, afin de mieux sécuriser les procédures.

Parce que la protection de l’enfance repose largement sur l’implication de professionnels, le titre IV est consacré à l’amélioration des conditions de travail de l’accueillant familial. Cette solution est aujourd’hui la réalité pour la moitié des enfants placés. Or, les professionnels qui la mettent en œuvre sont parfois exposés à une situation financière précaire, leurs revenus étant soumis à de forts aléas en fonction du nombre d’enfants effectivement confiés par leurs employeurs.

Face à ce constat, l’article 9 permet de garantir aux assistants familiaux une rémunération mensuelle au moins égale, au prorata de la durée de prise en charge, au salaire minimum de croissance, dès le premier enfant accueilli. Par ailleurs, il garantit aux assistants familiaux des revenus équivalents à au moins 80 % de la rémunération totale prévue au contrat, lorsque leur employeur leur confie moins d’enfants que stipulé par le contrat – cette garantie s’appréciant contrat par contrat. Il prévoit de plus que la rémunération de l’assistant familial est maintenue en cas de suspension d’agrément pour une durée pouvant aller jusqu’à quatre mois, qui représente la durée maximale de la suspension. Il ouvre également à l’employeur la possibilité de limiter les possibilités de cumul d’employeurs pour l’assistant familial, afin d’encourager son intégration au sein d’une équipe éducative identifiée.

L’article 10 précise qu’en cas de retrait d’un agrément, il ne peut en être délivré un nouveau qu’à partir d’un certain délai qui sera défini par décret, afin d’éviter d’agréer un assistant familial dans un département alors que son agrément aurait été retiré dans un autre. De plus, pour améliorer la visibilité nationale et la gestion de ces agréments, une base nationale des agréments pour l’exercice de la profession d’assistants familiaux est créée et gérée par le groupement d’intérêt public prévu à l’article 13.

Enfin, l’article 11 permet à l’assistant familial employé par une personne morale de droit public de poursuivre son activité au-delà de 67 ans afin d’accompagner l’enfant qu’il accueille jusqu’à sa majorité, dans la limite de trois ans et sous certaines conditions. En effet, une telle poursuite d’activité est aujourd’hui possible lorsque l’assistant familial est employé par une association, mais non lorsqu’il est employé directement par le conseil départemental.

L’ensemble de ces mesures ne pourront produire leurs pleins effets que si un effort est mené, avec l’ensemble des intervenants concernés, pour mieux piloter la politique de protection de l’enfance.

La prévention doit être au cœur des préoccupations et pour cela être mieux considérée. C’est l’objet des mesures prévues au titre V, qui rénove la gouvernance et le cadre d’action de la protection de l’enfance, aussi bien pour la protection maternelle et infantile que pour l’aide sociale à l’enfance.

La France possède un important réseau de prévention à travers la protection maternelle et infantile (PMI). Dans son rapport intitulé « Pour sauver la PMI, agissons maintenant », publié en 2019, la députée Michèle PEYRON dressait pourtant le constat, largement partagé et étayé, d’une gouvernance lacunaire de la PMI, source d’inégalités sur le territoire. Elle appelait à inscrire l’action de la PMI dans un cadre national, autour d’objectifs de santé publique clairs. En cohérence avec ces travaux et ceux, complémentaires, ayant été menés depuis, le projet de loi renforce la cohérence entre la politique de santé, les réformes et stratégies en cours de déploiement (au premier rang desquelles la stratégie des 1 000 premiers jours de l’enfant) et leur déploiement sur le territoire, ainsi qu’un équilibre entre l’ancrage territorial et la prise en compte des enjeux sanitaires globaux.

L’article 12 inscrit ainsi la stratégie de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile au sein de la politique globale de santé, par l’identification de priorités pluriannuelles d’actions en matière de PMI par le ministre chargé de la santé, en concertation avec les représentants des départements, afin de permettre à la fois d’assurer la cohérence de l’action publique en matière de PMI et d’impulser une dynamique en accord avec les réalités du terrain. Dans la même logique, les actions de PMI sont structurées dans le respect d’objectifs nationaux de santé publique et des modes d’action plus efficients sont promus. A cette fin, le principe, qui prévaut jusqu’à présent, de normes de personnel et d’activité opposables aux départements s’agissant de la PMI, est remplacé par celui d’objectifs nationaux de santé publique. Il s’agit de passer d’une logique de moyens à une logique de service rendu à la population en santé publique et donc de passer d’un pilotage par l’activité à un pilotage par objectifs. Il convient également d’harmoniser le remboursement par l’assurance maladie des actions réalisées « hors les murs » par les professionnels de santé de PMI. Cette disposition contribuera notamment à la réalisation de l’objectif, fixé dans la loi n° 2017-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, de 100 % d’enfants ayant bénéficié d’un bilan de santé à l’âge de 3-4 ans, ces bilans étant le plus souvent effectués par les services de PMI à l’école.

Enfin, la politique de protection de l’enfance étant partagée et portée par de nombreux acteurs, sa gouvernance doit être améliorée pour être plus cohérente et plus efficiente. Ce constat est largement partagé, et a été formalisé dans plusieurs rapports (Inspection générale des affaires sociales, Cour des comptes, Assemblée nationale).

Pour renforcer cette politique, une étroite coordination entre les instances existantes est nécessaire. A cet effet, l’article 13 crée un organisme national unique compétent pour appuyer l’Etat et les conseils départementaux dans la définition et la mise en œuvre de la politique d’accès aux origines personnelles, d’adoption nationale et internationale, de prévention et de protection de l’enfance, sous la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP).

Enfin, l’amplification du phénomène des mineurs non accompagnés depuis quelques années a fait l’objet de nombreuses couvertures dans le débat public, avec un certain nombre d’outrances et d’amalgames. Il doit faire l’objet d’une approche globale et équilibrée.

De nombreux travaux permettent de pouvoir traduire cette ambition de porter cette voie équilibrée au travers des mesures prévues au titre VI.

Les critères de répartition entre départements des mineurs non accompagnés présents sur le territoire sont élargis, à l’article 14, pour à la fois mieux prendre en compte la situation économique et sociale des départements ainsi que leur investissement dans leur accompagnement, et garantir à ces enfants de meilleures conditions d’accueil en luttant contre l’engorgement de certaines structures. Les critères de la clé de répartition sont ainsi modifiés afin d’ajouter deux nouveaux critères. Cette clé de répartition repose, à ce jour, sur un critère démographique et d’éloignement géographique. Or elle n’a pas totalement répondu aux problématiques rencontrées par les départements confrontés à des flux très importants dès lors qu’elle ne prend pas en compte les critères socio-économiques des départements ou l’investissement des collectivités dans l’accompagnement effectif des mineurs non accompagnés (MNA) qui deviennent jeunes majeurs. C’est pourquoi, il est proposé de compléter cette clé de deux nouveaux critères législatifs basés, d’une part sur les critères socio-économiques et, d’autre part, sur le nombre de bénéficiaires de contrats jeunes majeurs chez les MNA.

En second lieu, l’article 15 prévoit le recours obligatoire au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM). Les départements, chargés de l’accueil et de la protection des mineurs non accompagnés, doivent faire face à de nombreuses tentatives d’utilisation de ce dispositif de protection de l’enfance par des personnes majeures. Ces pratiques mobilisent les moyens dédiés à l’aide sociale à l’enfance au détriment des mineurs isolés dans l’accès à la protection à laquelle il est essentiel qu’ils aient droit de manière rapide et effective. Lorsqu’un département a conclu que le demandeur est majeur, il arrive que la demande soit à nouveau déposée dans un autre département dans l’espoir d’obtenir une décision favorable. Pour éviter que la situation d’une même personne soit évaluée successivement par plusieurs départements sans qu’ils aient connaissance des décisions prises antérieurement, il apparaît nécessaire de rendre obligatoire l’enregistrement des personnes se déclarant mineurs non accompagnés dans le fichier AEM, sauf lorsque la minorité est manifeste. Le présent article a ainsi pour objet de rendre obligatoire, lors de l’évaluation d’une personne se prétendant mineur non accompagné et dont la minorité n’est pas manifeste, la saisine du préfet par le président du conseil départemental pour le recueil par des agents de l’Etat spécialement habilités de toute information utile à son identification et au renseignement du traitement AEM. Il rend également obligatoire la transmission par le département au représentant de l’État, chaque mois, des décisions prises à la suite de l’évaluation par ses services de la situation de l’ensemble des personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de sa famille. Il conditionne enfin le versement de la contribution forfaitaire de l’État attribuée aux départements pour l’évaluation des personnes se prétendant mineurs non accompagnés au respect par le département de ces deux obligations.

Un dernier titre VII prévoit, en son article 16 , d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour l’application outre-mer des modifications prévues par le présent projet de loi.

Ce texte a pour ambition de modifier concrètement la protection de l’enfance, dans son fonctionnement quotidien, et de répondre à un certain nombre de problématiques soulevées. Les enjeux spécifiques posés par ces situations appellent une réponse précise, laquelle doit être guidée par deux principes : l’intérêt supérieur de l’enfant et la pérennisation de notre système de protection de l’enfance qui, s’il mérite d’être amélioré, permet déjà aujourd’hui de protéger des dizaines de milliers d’enfants dans notre pays.

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