Dossiers législatifs

Projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français (EAEX1823939L)

Exposé des motifs

L’excès de normes est pénalisant pour la compétitivité des entreprises, l’emploi, le pouvoir d’achat et l’efficacité des procédures administratives et des services publics. C’est également le cas de certaines sur-transpositions de directives européennes en droit interne, qui s’entendent comme toute mesure nationale de transposition instaurant une norme plus contraignante que celle qui résulterait de la stricte application de la directive, sans que cela ne soit justifié par un objectif national identifié. Ces sur-transpositions injustifiées et pénalisantes peuvent prendre plusieurs formes : imposer des obligations allant au-delà de ce que requiert le droit de l’Union européenne, étendre leur champ d’application ou encore ne pas mettre en œuvre une possibilité de dérogation ou d’exclusion qu’il prévoit.

Dans le cadre de la politique de réduction de la production normative et de simplification de la vie administrative qu’il a entreprise, le Gouvernement a mené un travail de recensement et d’analyse de l’opportunité de l’ensemble des sur-transpositions identifiées en droit français, en vue de supprimer celles qui ne correspondent à aucune priorité nationale identifiée et qui pèsent, de façon injustifiée, sur la compétitivité et l’attractivité de la France en Europe.

Le chapitre Ier est consacré aux mesures de sur-transposition ayant trait à l’économie.

La section 1 traite plus spécifiquement du droit de la consommation.

L’article 1er vise à supprimer certaines contraintes imposées aux annonceurs en matière de publicité relative aux crédits à la consommation, qui vont au-delà de ce qui est prévu par la directive 2008/48/CE concernant les contrats de crédit aux consommateurs et qui n’apparaissent pas justifiées.

L’article remplace, tout d’abord, l’obligation de faire figurer les informations essentielles sur toute publicité dans une taille de caractère plus importante que celle utilisée pour indiquer toute autre information relative aux caractéristiques de financement. Il est prévu de revenir à la rédaction prévalant avant l’adoption de la loi du 1er juillet 2010, cette taille des caractères devant dorénavant être au moins aussi importante. Cette disposition permet l’allègement d’une contrainte sur les annonceurs, non prévue par la directive précitée, tout en garantissant une information loyale au consommateur.

Il supprime également l’obligation de reprise, dans un encadré spécifique en en-tête d’une publicité relative à un crédit à la consommation adressée par voie postale, courrier électronique, distribué à domicile ou sur la voie publique, d’un certain nombre de mentions relatives au taux et aux échéances de remboursement du crédit, qui figurent déjà de façon claire et visible sur la publicité en vertu de dispositions transposant la directive susmentionnée.

Il supprime, enfin, l’interdiction de mentionner dans toute publicité l’existence d’une franchise de paiement des loyers ou de remboursement des échéances du crédit supérieure à trois mois, dès lors qu’un tel remboursement différé n’est pas illicite et que le consommateur dispose des informations nécessaires sur de telles modalités de paiement grâce à la fiche d’information standardisée européenne qui est lui obligatoirement remise avant de s’engager dans le crédit.

L’article 2 supprime l’obligation de mention, dans toute publicité relative à un crédit immobilier, des informations suivantes : délai de réflexion de dix jours, vente subordonnée à l’obtention du prêt, remboursement par le vendeur des sommes versées en cas de refus du prêt.

Cette mention obligatoire n’est pas prévue par la directive 2014/17/UE sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel. Le consommateur dispose, par ailleurs, d’une information précontractuelle complète sur ces points, dans la fiche d’information européenne standardisée remise obligatoirement avant tout engagement. La suppression de ces mentions ne remet pas en cause les droits auxquels elles font référence.

La section 2 porte suppression des sur-transpositions dans le domaine du droit des sociétés.

L’article 3 supprime l’obligation de déclaration auprès du greffe du tribunal de commerce prévue au troisième alinéa de l’article L. 236-6 du code de commerce pour les opérations de fusion et de scission concernant les sociétés par actions simplifiées et les sociétés en commandite par actions. La directive 2017/1132/UE du 14 juin 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés n’impose une telle déclaration qu’aux sociétés anonymes et aux sociétés européennes, ainsi qu’aux sociétés par actions participant à une fusion transfrontière réalisée au sein de l’Union européenne.

L’article 4 modifie l’article L. 236-9 du code de commerce afin de permettre à l’assemblée générale extraordinaire d’une société anonyme absorbante de recourir aux délégations de compétence et aux délégations de pouvoir au bénéfice de son conseil d’administration ou directoire, selon le cas, à l’instar de ce que prévoit déjà le droit français en matière d’augmentation de capital. Le mécanisme de délégation consiste en une autorisation donnée aux dirigeants, par l’assemblée générale extraordinaire, de procéder à une fusion absorption. Lorsque cette opération nécessite une augmentation de capital, l’assemblée générale délèguerait alors, dans les conditions de droit commun, sa compétence ou son pouvoir pour réaliser cette augmentation corrélative, dans une limite temporelle et sous un plafond de taille de la société absorbée. Pour répondre aux exigences de l’article 94 de la directive 2017/1132 du 14 juin 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés, il est enfin prévu que un ou plusieurs actionnaires de la société absorbante réunissant au moins 5 % du capital social peut demander en justice la désignation d'un mandataire aux fins de convoquer l'assemblée générale extraordinaire de la société absorbante pour qu'elle se prononce sur l'approbation de la fusion.

L’article 5 permet de créer la catégorie de « moyennes entreprises » selon des seuils à fixer par décret, l’objectif étant de retenir les seuils de référence prévus par la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises. Il instaure ainsi la faculté, pour cette catégorie d’entreprises et dans des conditions précisées par un règlement de l’Autorité des normes comptables, d’élaborer un compte de résultat simplifié et de ne rendre publique qu’une présentation simplifiée du bilan et de l’annexe à l’exception des sociétés visées à l’article L. 123-16-2 du code de commerce.

La section 3 porte sur la suppression des sur-transpositions en matière financière.

L’article 6 est relatif aux modalités de fixation des honoraires d’avocats intervenant dans le cadre de l’exécution d’un contrat d’assurance de protection juridique. Il supprime l’interdiction, pour l’assureur de protection juridique, d’intervenir dans la négociation des honoraires entre l’assuré et l’avocat qu’il choisit, qui n’est pas prévue par la directive 2009/138/CE du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (« Solvabilité 2 ») qui définit un cadre harmonisé pour l’assurance de protection juridique, en garantissant notamment le principe du libre choix de l’avocat par l’assuré. Cette interdiction apparaît disproportionnée et susceptible d’aboutir à des relations contractuelles déséquilibrées, entre l’assuré et son avocat comme entre l’assuré et son assureur. Ces dispositions sont de nature à permettre aux assurés qui le souhaitent de pouvoir bénéficier de l’aide de leur assureur lors des négociations financières avec l’avocat qu’ils auront librement choisi, ou de coûts préalablement négociés et plus avantageux.

L’article 7 supprime l’assujettissement des syndics aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme prévu par le 8° de l’article L. 561-2 du code monétaire et financier. Les syndics ne relèvent pas des organismes soumis aux obligations prévues par la directive 2015/849 du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme. De plus, il s’agit d’une profession faiblement exposée au risque de blanchement des capitaux et de financement du terrorisme. Les obligations imposées, qui ne sont pas exigées par le droit de l’Union européenne, apparaissent donc disproportionnées.

L’article 8 supprime la consultation annuelle de l’assemblée générale des actionnaires sur l’enveloppe globale des rémunérations versées aux preneurs de risque prévue par l’article L. 511-73 du code monétaire et financier. La directive 2013/36 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CRD IV) n’impose que l’identification de la population des preneurs de risques sans imposer une telle consultation. Cette suppression entre dans le cadre de la démarche d’attractivité et de compétitivité de la place de Paris.

L’article 9 participe également au renforcement de l’attractivité de la place de Paris en rapprochant le droit français du droit européen existant en matière d’encadrement de la rémunération des salariés dont l’activité a une incidence sur le profil de risque des fonds. La modification proposée de l’article L. 533-22-2 du même code vise à reprendre une limitation de leur champ, prévue par la directive 2011/61/UE sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (directive AIFM) et par la directive 2014/91/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 modifiant la directive 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), pour ce qui est des fonctions de dépositaire, des politiques de rémunération et des sanctions (directive OPCVM V), en précisant que sont concernées les personnes dont les activités ont une incidence « substantielle » sur le profil de risque.

L’article 10 simplifie les conditions d’octroi de l’exonération des droits d’accise pour certains opérateurs qui utilisent de l’alcool dénaturé prévue à l’article 27 de la directive 92/83/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques. L’article 302 D bis du code général des impôts prévoit que les opérateurs qui veulent bénéficier de ces exonérations doivent déposer auprès de l’administration une déclaration préalable de profession en vue d’obtenir un numéro d’utilisateur et qu’ils sont enregistrés auprès de l’administration des douanes. Ces formalités, qui excèdent les exigences prévues par la directive, sont supprimées.

La section 4 concerne le secteur de la commande publique.

L’article 11 a pour objet d’assurer une transposition stricte des articles 10 de la directive 2014/24/UE et 21 de la directive 2014/25/UE du 26 février 2014, et d’exclure du champ du droit des marchés publics, les marchés de services ayant pour objet la représentation légale d’un client par un avocat et les prestations de conseil juridique s’y attachant. Cette mesure de simplification est de nature à alléger les contraintes administratives et procédurales pesant sur les acheteurs passant ces marchés publics et sur les opérateurs économiques qui candidatent à leur attribution.

La section 5 intervient dans le domaine des communications électroniques.

L’article 12 supprime l’obligation de déclaration préalable à l’établissement et l’exploitation de réseaux ouverts au public et à la fourniture au public de services de communications électroniques, ainsi que la référence à cette déclaration dans l’ensemble des dispositions du code des postes et des communications électroniques. Cette déclaration n’est pas prévue par la directive 2002/20/CE relative à l’autorisation de réseaux et de services de communication.

Il supprime également les sanctions pénales afférentes au non-respect de cette obligation pour y substituer des sanctions applicables en cas de maintien d’un réseau ou d’un service de communication électronique en violation d’une décision de suspension ou de retrait de ce droit

Enfin, il modifie le code général des impôts afin de supprimer la condition de déclaration préalable exigée pour la perception de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques.

L’article 13 supprime l’article 42 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique qui imposait l’obligation de mise en conformité de tous les équipements radioélectriques avec la norme IPV6. L’objectif de cet article est de supprimer une mesure qui n’est pas prévue par la directive 2014/53/UE relative à l’harmonisation des législations des Etats membres concernant la mise à disposition sur le marché d’équipements radioélectriques et qui a un impact négatif sur la libre circulation des produits au sein du marché intérieur en imposant une contrainte importante pour les entreprises du secteur sur le territoire français.

Le chapitre II porte suppression des sur-transpositions dans le domaine du développement durable.

La section 1 contient plusieurs dispositions en matière d’environnement

L’article 14 vise à reprendre, à l’article L. 541-4-1 du code de l’environnement, deux exclusions de son champ d’application prévues par la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2018 relative aux déchets : d’une part les sous-produits animaux et les carcasses d’animaux morts autrement que par abattage et d’autre part les explosifs déclassés. S’agissant de ces derniers, il est proposé, dans la mesure où le droit de l’Union européenne ne définit pas cette notion et dans le but d’assurer la préservation des intérêts environnementaux, de limiter le champ de l’exemption en ne visant que les seuls explosifs déclassés placés sous la responsabilité du ministère de la défense et qui n’ont pas fait l’objet d’opérations de démilitarisation. Un décret définira, d’une part, une liste limitative de munitions entrant dans le champ de la dérogation et, d’autre part, les conditions dans lesquelles ces munitions sont définitivement rendues impropres à leur emploi militaire et acquièrent alors seulement la qualification de déchets.

L’article 15 supprime une condition posée par le droit français à la sortie du statut de déchet qui ne figure pas dans la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2018 relative aux déchets et abrogeant certaines directives. Il s’agit de l’obligation de traitement dans une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) ou une installation, ouvrage, travaux ou aménagement (IOTA) classée au titre de la loi sur l’eau. Cette condition conduit à une complexification administrative peu utile et génératrice de surcoûts.

L’article 16 a pour objet d’ajouter à l’article L. 424-2 du code de l’environnement certains motifs de dérogation prévus à l’article 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvage pour permettre la chasse de certains oiseaux pendant leur migration afin d’éviter des dommages agricoles.

La section 2 concerne le domaine de l’eau.

L’article 17 a pour effet de permettre un report des échéances fixées pour l’atteinte du bon état des masses d’eau du fait des conditions naturelles, sans limite dans le temps. En effet, l’article L. 212-1 du même code assurant la transposition de l'article 4 de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau limite ce report à deux mises à jour du document de planification de l'eau, soit jusqu'à 2027. Or, l'article 4 de la directive prévoit la possibilité de mobiliser cette dérogation sans qu’elle soit accompagnée d’une limite de report. Il convient donc d'aligner les termes de la transposition française sur les termes de la directive elle-même.

Il prévoit également, pour Mayotte, des échéances différentes de celles prévues pour la métropole et les autres collectivités d’outre-mer soumises au droit de l’Union européenne (2021 au lieu de 2015). Mayotte bénéficiant, depuis le 1er janvier 2014, du statut de région ultra‑périphérique de l’Union européenne, il convient d’y rendre applicable les adaptations prévues par l’article 3 de la directive 2013/64/UE en ce qui concerne l'échéance d’atteinte du bon état des masses d'eau.

L’article 18 supprime la notion d’ « espace aérien surjacent » de la définition des eaux marines, qui figure au deuxième alinéa de l’article L. 219-1 même du code, afin de la mettre en cohérence avec la définition des eaux marines résultant de l’article 3 de la directive 2014/89/UE du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime.

La section 3 concerne le secteur des transports ferroviaires.

L’article 19 a pour objet de prendre en compte l’ensemble des exemptions relatives au champ d’application de la directive 2012/34 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen. La nouvelle rédaction de l’article L. 2122-2 du code des transports permettra ainsi de dispenser i) les réseaux destinés uniquement à l’exploitation des services urbains et suburbains de transports ferroviaires de voyageurs et ii) les réseaux régionaux qui ne sont utilisés, pour des services de fret régionaux, que par une seule entreprise de transport ferroviaire jusqu’à ce qu’un autre candidat demande à utiliser la capacité dudit réseau, des règles relatives aux obligations applicables en matière de gestion des installations de service ainsi que de celles relatives à la régulation. L’objectif de cette mesure est de faciliter le fonctionnement et la gestion de certaines entreprises ferroviaires de transport de voyageurs et de transport ferroviaire de marchandises.

L’article 20 a pour objet de transposer les dispositions de l’article 2.1 de la directive 2012/34 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen. La nouvelle rédaction de l’article L. 2122-4 du même code permettra ainsi de dispenser de l’application des règles de séparation comptable les entreprises qui exercent des activités de gestion de l'infrastructure ferroviaire et d'exploitation de services de transport ferroviaire, si elles n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux de transport ferroviaire sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains.

L’article 21 vise à faire usage de toutes les possibilités d’exonérer certaines entreprises de l’obligation d’être titulaire d’une licence pour exercer une activité de transport, prévues par la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen. Sont ainsi introduites en droit français trois nouvelles exonérations, concernant les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales et régionales autonomes (article 2.2 a) de la directive), les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire (article 2.2 c) de la directive) et les entreprises qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée qui n’existe que pour les activités de fret du propriétaire de l’infrastructure » (article 2.2 d) de la directive).

L’article 22 modifie L.2123-3-6 du code des transports pour le mettre en cohérence avec les obligations issues de la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012. Il s’agit de préciser la procédure applicable aux candidats souhaitant accéder à des installations de service.

L’article 23 supprime, conformément à la directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté, l’obligation pour les conducteurs de train d’être titulaire d’une licence pour exercer leur activité professionnelle et d’une attestation précisant les infrastructures et le matériel roulant pour lesquels ils sont habilités à conduire, dès lors qu’ils opèrent sur : « les réseaux qui sont séparés sur le plan fonctionnel du reste du système ferroviaire et qui sont destinés uniquement à l’exploitation de services locaux, urbains ou suburbains de transport de passagers ou de marchandises », « les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises » et « les sections de voies qui sont temporairement fermées à la circulation normale pour cause d’entretien, de renouvellement ou de réaménagement du système ferroviaire ». L’article L. 2221-8 du même code est modifié en ce sens.

Le chapitre III porte suppression des sur-transpositions dans le domaine de l’agriculture.

L’article 24 modifie l’article L. 5141-14-1 du code de la santé publique afin de réduire la charge administrative pesant sur les professionnels du médicament vétérinaire, en exemptant de l’obligation de déclaration des cessions d’antibiotiques dix des treize catégories professionnelles qui y sont actuellement soumises. Le champ d’application de cette obligation est ainsi aligné sur celui que retient la directive 2001/82/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments vétérinaires.

Le chapitre IV concerne la suppression des sur-transpositions dans le domaine de la culture.

L’article 25 aligne la définition des trésors nationaux qui figure à l’article L. 111-1 du code du patrimoine, au niveau national, sur celle de la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un Etat membre et modifiant le règlement (UE) n°1024/2012 (refonte).

L’article 2 de la directive définit le « bien culturel » comme « un bien classé ou défini par un Etat membre, avant ou après avoir quitté illicitement le territoire de cet Etat membre, comme faisant partie des “trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologiqueˮ conformément à la législation ou aux procédures administratives nationales au sens de l'article 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ».

En droit interne, l’article L. 111-1 du code du patrimoine définit les trésors nationaux de manière plus large en incluant l’ensemble des archives publiques dans cette définition et non seulement celles ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, ainsi que le prévoit la directive.

L’article retire du périmètre des trésors nationaux les archives publiques courantes et intermédiaires, en y maintenant les archives définitives (ou archives dites « historiques »). Elle permet de définir les trésors nationaux en droit français conformément à la directive 2014/60/UE.

L’article 26 abroge les articles L. 112-7 et L. 112-15 du même code qui prévoient une publicité pour les actions en restitution effectuées en France par un Etat membre (article L. 112‑7 du code du patrimoine) ainsi que pour les actions en restitution effectuées par la France (publicité de la décision juridictionnelle rendue par la juridiction de l’Etat membre saisi de cette action prévue à l’article L. 112-15 du code du patrimoine). Par ces dispositions, le droit interne organise une information du public afin que le propriétaire du bien culturel puisse être associé le plus rapidement possible à l'action introduite par l'Etat.

En effet, la directive 2014/60//UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un Etat membre et modifiant le règlement (UE) n°1024/2012 (refonte) ne prévoit pas de publicité des actions en restitution.

L’article 27 supprime l’agrément prévu en droit français pour encadrer la gestion collective obligatoire prévue par l’article 9.1 de la directive 93/83 du 27 septembre 1993 relative à la coordination de certaines règles du droit d’auteur et des droits voisins du droit d’auteur pour les retransmissions simultanées, inchangées et intégrales par câble d’émissions provenant d’autres États membres.

La directive vise à faciliter l’activité des câblodistributeurs en précisant que les détenteurs de droits ne peuvent exercer leurs droits que par l’intermédiaire d’un organisme de gestion collective (article 9). Elle prévoit également que cette gestion collective s’impose aux non membres des organismes de gestion collective, afin de garantir au distributeur par câble la représentation complète du répertoire géré de manière collective.

Le législateur français a imposé, lors de la transposition par la loi n° 97-283 du 27 mars 1997, un agrément, qui ne découle pas de la directive, des organismes de gestion collective chargés de gérer collectivement le droit de retransmission par câble simultanée et intégrale.

Cette procédure d’agrément, qui n’est pas prévue par le droit de l’Union, peut être supprimée dans la mesure où, par ailleurs la directive 2014/26/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 concernant la gestion collective du droit d’auteur et des droits voisins a mis en place un cadre juridique harmonisé garantissant que le service fourni par les organismes de gestion collective à leurs membres soit efficace, fiable, transparent et responsable. Cette directive améliore les normes de gouvernance et de transparence des organismes de gestion collective, afin que les titulaires de droits puissent exercer un contrôle plus efficace sur elles et contribuer à renforcer l’efficacité de leur gestion.

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