Dossiers législatifs

LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

Exposé des motifs

Le 5 octobre 2012, devant les Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat, le Président de la République, parlant des collectivités territoriales, affirmait : « Nous avons besoin d'acteurs qui soient reconnus, qui soient respectés et en même temps qui soient responsables ». Il ajoutait : « La démocratie locale, c'est d'abord une exigence de citoyenneté mais c'est aussi un levier de croissance ».

Tel est le sens de la réforme de la décentralisation et de l'action publique engagée par le Gouvernement, qui vise à retrouver l'esprit du processus de décentralisation initié en 1982 sous l'impulsion du Président François Mitterrand, de son Premier ministre Pierre Mauroy et du ministre de l'intérieur, Gaston Defferre.

Cette démarche diffère des initiatives portées par les précédents gouvernements : ce n'est ni principalement un texte de transfert de compétences de l'Etat aux collectivités, à la différence de la loi du 13 août 2004, ni une tentative de spécialisation uniforme des compétences des collectivités territoriales, telle que prévue par la loi du 16 décembre 2010. Cette réforme vise à renforcer l'efficacité de la puissance publique, qu'elle soit nationale ou locale, et à améliorer la qualité du service public, en s'appuyant sur les collectivités territoriales et en clarifiant l'exercice de leurs compétences.

Cette politique doit se fonder sur une compréhension des enjeux auxquels notre pays est confronté, afin de proposer une meilleure articulation des objectifs et des moyens des acteurs publics locaux entre eux et avec l'Etat, au bénéfice de nos concitoyens.

La France traverse en effet des circonstances exceptionnelles. Elle connaît depuis plusieurs années une grave crise économique, sociale et politique, qui se manifeste notamment par la difficulté à accompagner nos territoires et leurs élus locaux dans la transformation de leurs innovations en croissance économique de long terme et à préserver la cohésion sociale de notre République.

Les modalités actuelles de l'intervention publique n'ont pas pu répondre à ces défis. Les réformes mises en œuvre ces dernières années n'ont pas su repenser globalement les enjeux de l'intervention publique sur notre territoire : alors que les contraintes budgétaires sont devenues plus fortes, les modalités de l'intervention publique, notamment l'articulation entre l'Etat et les politiques locales, n'ont pas évolué. Un sentiment de défiance s'est ainsi installé entre les citoyens et leurs élus, mais aussi entre les élus locaux et l'Etat.

Notre pays a plus que jamais besoin d'une action publique efficace pour améliorer la compétitivité de ses entreprises, renforcer les solidarités entre ses territoires, ses générations.

A partir de l'ensemble de ses territoires et de ses métropoles, il doit faire émerger une nouvelle croissance économique par un soutien local aux entreprises et à leur créativité, mais aussi renforcer la cohésion nationale et l'accès aux services publics dans des territoires fragilisés par la crise, en luttant contre le sentiment de relégation d'un nombre grandissant de nos concitoyens.

Il s'agit également de participer à l'effort de redressement des finances publiques pour assurer notre souveraineté budgétaire et disposer des marges de manœuvre nécessaires au financement des politiques publiques.

Dans ce contexte, le Président de la République a posé quatre principes pour assurer une meilleure coordination des politiques nationales et locales, tout en permettant les adaptations de compétences au fur et à mesure des évolutions de notre société, sans nécessairement devoir voter de nouveaux transferts de compétences : la clarté entre l'Etat et les collectivités territoriales et entre les collectivités elles-mêmes dans l'exercice de leurs compétences respectives ; la confiance, pour restaurer le dialogue entre les partenaires de l'actions publique ; la cohérence, pour conforter la logique des blocs de compétences ; la démocratie, pour favoriser un meilleur contrôle du citoyen en développant la participation et l'évaluation.

Sur ces bases, le Gouvernement propose au Parlement d'identifier clairement les échelons pertinents de l'action publique afin d'accroître la performance de l'ensemble des collectivités publiques, participant ainsi à la réalisation d'objectifs partagés déterminants pour l'avenir de notre pays, tels que le rétablissement de sa compétitivité, condition essentielle du retour de la croissance, et le développement des solidarités.

A cette fin, aux côtés des transferts qui visent à parfaire les blocs de compétences, de nouvelles dispositions sont proposées, qui permettront de clarifier les compétences entre collectivités, notamment par l'établissement de chef de file par catégories de compétences, d'ajuster leur répartition aux réalités des territoires au sein des conférences territoriales de l'action publique, enfin d'optimiser leur efficience par le pacte de gouvernance territoriale.

L'engagement des citoyens constitue un des trois piliers fondamentaux de la République aux côtés d'un Etat fort et de collectivités territoriales reconnues. C'est pourquoi la réforme soumise à la représentation nationale s'attache également à favoriser cet engagement, en ouvrant la voie à une nouvelle conception de l'action publique, plus transparente et plus confiante envers les citoyens.

Cette réforme s'organise en trois projets de loi :

- de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles,

- de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires,

- de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

Le présent projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles comprend trois titres :

Le titre Ier vise à clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l'Etat.

Le chapitre Ier concerne la clause de compétence générale.

La réalisation de ces objectifs implique que les collectivités territoriales soient en mesure, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration, de disposer de marges de manœuvre suffisantes en termes d'organisation. C'est pourquoi l'article 1er pose un principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales et fonde un dispositif d'organisation partenariale des modalités d'exercice des compétences sur le territoire de la région, au travers du pacte de gouvernance territoriale débattu dans le cadre de la conférence territoriale de l'action publique.

L'article 2 rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions qu'avait supprimée, à compter du 1er janvier 2015, l'article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Il supprime en outre le dispositif d'évaluation de cette suppression mis en place par ce même article 73 et qui avait vocation à s'appliquer en 2017.

Il est en effet nécessaire de maintenir les capacités d'action de chaque catégorie de collectivités territoriales au bénéfice de l'ensemble des citoyens. En outre, la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions n'est pas déterminante pour la clarification de l'action publique locale. Le droit en vigueur, tel qu'interprété par le Conseil d'Etat (CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Baroeul), suffit à aménager la portée de la clause de compétence générale afin d'éviter les conflits de compétence entre collectivités territoriales.

C'est cette lecture habilitant les collectivités territoriales à statuer sur toutes questions d'intérêt public local sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues par la loi à l'Etat ou à d'autres personnes publiques que le Gouvernement souhaite voir prévaloir. Elle conserve à l'action publique locale toute la souplesse nécessaire pour être efficace tout en préservant l'exercice des compétences légales de toutes les personnes publiques ainsi que les capacités d'intervention de l'Etat.

Afin de préserver néanmoins la capacité d'intervenir à l'échelon le plus pertinent, les délégations de compétence mises en place dans le cadre de la loi du 16 décembre 2010 sont maintenues. L'article supprime leur date de prise d'effet au 1er janvier 2015, qui serait en décalage avec les dispositions du projet de loi et rend applicables ces dispositions à la publication de la loi.

Le chapitre II identifie les compétences pour lesquelles sont désignées des collectivités territoriales chefs de file (section 1) et institue les conférences territoriales de l'action publique (section 2) et le pacte de gouvernance territoriale (section 3). Il précise également la portée des schémas adoptés par les régions et les départements (section 4).

Poursuivant un objectif de clarification de l'action publique locale, conformément au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, l'article 3 désigne chaque catégorie de collectivités territoriales comme chef de file pour la mise en œuvre de plusieurs compétences nécessitant l'intervention de collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie. Ainsi, la région se voit confier des responsabilités de chef de file en matière de développement économique et d'organisation des transports. Le département est, quant à lui, investi de responsabilités similaires en matière d'action sociale et de développement social, d'autonomie des personnes, de tourisme, d'aménagement numérique et de solidarité des territoires. Enfin, la commune est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales en matière d'amélioration de la qualité de l'air et de mobilité durable.

L'article 4 crée les conférences territoriales de l'action publique. Ces conférences constituent l'espace de discussion de référence au niveau local entre l'Etat et les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu'entre ces dernières. Elles doivent permettre aux acteurs locaux de renforcer la coordination des politiques publiques nécessaire à leur optimisation.

Elles sont articulées en deux formations, l'une destinée au dialogue entre collectivités territoriales, présidée par le président du conseil régional, et l'autre consacrée aux échanges entre l'Etat et les collectivités territoriales, coprésidée par le représentant de l'Etat dans la région et le président du conseil régional.

Composées de présidents des exécutifs locaux représentant la diversité des territoires, le fait urbain comme la réalité rurale, prenant en compte les spécificités de l'outre-mer, elles disposent de la légitimité nécessaire pour proposer, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale, des modalités d'organisation adaptées aux territoires.

Ces conférences peuvent en outre émettre un avis sur les projets de schémas sectoriels prévus par les lois dans certains domaines (schéma régional climat, air, énergie par exemple) et sont consultées sur les schémas d'organisation élaborés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale.

Elles sont également un espace d'échange et d'évaluation destiné à faciliter la mise en œuvre au plan local des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales dans des conditions consensuelles et sur la base d'éléments objectivés et partagés.

Les articles 5 à 7 ont trait à la clarification des compétences des collectivités territoriales. Cette clarification s'articule autour d'un outil nouveau : le pacte de gouvernance territoriale.

Ce pacte constitue l'instrument privilégié de la clarification des compétences des collectivités territoriales et de la rationalisation de leurs moyens d'action.

Il doit permettre d'apporter à la question de l'articulation de l'action des collectivités territoriales une réponse pragmatique et fondée sur les réalités des territoires, en permettant à ces dernières d'organiser et de coordonner leurs interventions.

Il est constitué de schémas d'organisation sectoriels, destinés à déterminer les niveaux et modalités d'intervention des acteurs locaux.

Ces schémas prévoient :

- les délégations de compétences consenties entre collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- les créations de services communs;

- les conditions de la rationalisation et de la coordination des interventions financières des collectivités territoriales, dans le but de réduire les situations de financements croisés et de clarifier et simplifier les conditions d'attribution des subventions.

La région et le département élaborent obligatoirement ces schémas lorsqu'ils sont désignés en qualité de chef de file d'une compétence. Il s'agit d'une simple faculté dès qu'est en cause une compétence qu'ils détiennent à titre exclusif.

Les compétences pour lesquelles aucun chef de file n'a été identifié et qui ne sont pas exercées à titre exclusif par une catégorie de collectivité territoriale peuvent également donner lieu à un schéma d'organisation élaboré par une collectivité territoriale désignée par la conférence territoriale de l'action publique.

Le pacte de gouvernance territoriale constitue ainsi un instrument global de modernisation de l'action publique. Il permet notamment aux acteurs locaux de s'appuyer sur leur connaissance des enjeux de leur territoire pour mettre en œuvre leur action au niveau d'intervention qu'ils estiment le plus pertinent.

Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre appelés à participer aux mesures d'application d'un schéma d'organisation sont associés à son élaboration.

L'ensemble du dispositif est mis en œuvre dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales dans la mesure où seuls se verront imposer ses stipulations les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui l'auront approuvé par une délibération spécifique.

En revanche, afin d'inciter les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à s'inscrire dans la dynamique collective représentée par cet instrument nouveau de clarification et de coordination, les règles applicables aux financements croisés et à la participation minimale du maître d'ouvrage sont rendues plus contraignantes, pour l'exercice de la compétence concernée, à l'égard de ceux qui n'auraient pas approuvé le schéma d'organisation proposé.

L'article 8 prévoit les conditions d'évaluation du pacte de gouvernance territoriale par les chambres régionales des comptes.

L'article 9 vise à renforcer, dans le respect du principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, la portée des schémas adoptés par les conseils régionaux et les conseils généraux, tant en matière de compétence que d'organisation, en subordonnant la capacité des communes, des départements ou de la région et des groupements de collectivités territoriales à recevoir des subventions de la région ou du département au respect des prescriptions de ces schémas.

Le titre II concerne l'affirmation des métropoles et vise ainsi à conforter les dynamiques urbaines.

Le chapitre Ier traite de l'Ile-de-France à travers des dispositions relatives à l'achèvement de la carte intercommunale (section 1), à la « Métropole de Paris » (section 2), au logement en Ile de France (section 3), au fonds de solidarité pour les départements de la région Ile-de-France (section 4), à la coordination du syndicat des transports d'Ile-de-France et de la société du Grand Paris (section 5) et au site de La Défense (section 6).

L'article 10 étend l'obligation de couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre aux trois départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et impose, dans ces mêmes départements, la création d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 300 000 habitants.

Cet article fixe également un seuil de 200 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le siège se situe dans l'unité urbaine de Paris, à condition de ne compter aucune commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine Saint Denis et du Val-de-Marne.

L'article 11 porte sur le schéma régional de coopération intercommunale des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de la Seine-et-Marne, de l'Essonne, des Yvelines et du Val-d'Oise. Il dote le représentant de l'Etat dans la région d'Ile-de-France et les représentants de l'Etat des départements cités, pour les années 2014 et 2015, de pouvoirs temporaires destinés à faciliter la déclinaison du schéma qui devra être achevée au 1er janvier 2016.

Le schéma a pour objectifs d'établir une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de rationaliser les périmètres. Ce document est le cadre de référence pour l'élaboration et l'examen de tout projet de création ou de modification d'établissements publics de coopération intercommunale. Ce schéma régional est élaboré, avant le 1er septembre 2014, par le représentant de l'Etat dans la région d'Ile de France, sur proposition des représentants de l'Etat des départements concernés, dans le cadre d'une large concertation avec l'ensemble des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale concernés, ainsi qu'avec la commission régionale de la coopération intercommunale. Le préfet de la région d'Ile de France est tenu d'intégrer au schéma les amendements que la commission régionale de la coopération intercommunale constituée des commissions départementales de la coopération intercommunale des sept départements précités adopte à la majorité des deux tiers, comprenant la moitié au moins des membres de la commission départementale de la coopération intercommunale concernée par le projet, dès lors qu'ils respectent les objectifs de couverture intégrale.

Le schéma est approuvé au plus tard le 28 février 2015. Cet article confie aux représentants de l'Etat dans les départements de la région d'Ile-de-France concernés, durant une période limitée de 10 mois (du 1er mars 2015 au 31 décembre 2015), des pouvoirs leur permettant d'appliquer le schéma régional de coopération intercommunale afin d'achever et de rationaliser la carte de l'intercommunalité. En 2015, le préfet peut proposer la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur un périmètre conforme au schéma.

Cependant, si l'évolution de la situation depuis l'adoption du schéma le justifie, le préfet peut s'en écarter après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale. Celle-ci a la possibilité d'imposer des modifications au projet si elles sont adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres comprenant la moitié au moins des membres de la commission départementale de la coopération intercommunale concernée par le projet. L'accord des communes concernées est préalablement recherché.

Par dérogation au droit commun, la majorité qualifiée requise pour les communes concernées est abaissée (50 % des communes représentant 50 % de la population). Si cette majorité n'est pas réunie, le préfet peut, en 2015, créer l'établissement public de coopération intercommunale en application du schéma après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale. Les mêmes modalités sont applicables aux modifications de périmètres d'établissement public de coopération intercommunale, ainsi qu'aux fusions de tels établissements.

L'article 12 institue la Métropole de Paris. Cet établissement public regroupe la ville de Paris et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris.

La Métropole de Paris est constituée en vue de la définition et la mise en œuvre d'actions d'intérêt métropolitain afin de promouvoir un modèle de développement durable et améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire. La Métropole de Paris élabore un projet métropolitain.

Ce projet comprend notamment un plan climat énergie métropolitain.

Les membres de la Métropole de Paris se prononcent par délibérations concordantes sur l'intérêt métropolitain des actions qu'ils transfèrent à la Métropole de Paris, dans le cadre de leurs compétences.

La Métropole de Paris met en œuvre des actions de coopération dans les domaines de compétence de ses membres.

Elle soutient :

- la mise en œuvre de programmes d'aménagement et de logement ;

- les programmes d'action des collectivités locales et de leurs groupements en faveur de la transition énergétique ;

- la mise en place de programmes d'action pour mieux répondre aux urgences sociales sur son territoire. A cette fin, la Métropole de Paris élabore en association avec l'Etat et les départements, un plan métropolitain de l'urgence sociale. Ce plan définit notamment, dans le respect des orientations du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement, une programmation pluriannuelle de réalisation et de rénovation de places d'accueil et de services associés en faveur de l'insertion des personnes sans domicile fixe et des populations les plus fragilisées.

Sa création obligatoire sur le périmètre de l'unité urbaine de Paris permet de renforcer la coordination des politiques publiques structurantes engagées par les différentes collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. A ce titre, elle pourra demander à l'Etat la création d'opérations d'aménagement métropolitain.

La Métropole de Paris propose à l'Etat et aux collectivités locales dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux un plan de rationalisation des outils d'aménagement et des syndicats intervenant sur son territoire dans les domaines de l'environnement et de l'énergie et contribue à la mise en œuvre de ce plan.

La Métropole de Paris élabore un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement compatible avec les dispositions du schéma directeur de la région Ile-de-France et prenant en compte les orientations du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement prévu aux articles L. 302-14 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Afin de favoriser la construction de logements neufs, la réhabilitation des logements anciens, la résorption de l'habitat indigne et le développement de l'offre d'hébergement, elle peut recevoir de l'Etat une délégation de compétences dans le domaine du logement, dont le champ est identique à celui des délégations de compétences applicables aux métropoles de droit commun. Elle peut confier la mise en œuvre de cette délégation à ses membres dans le cadre de conventions d'objectifs.

Elle dispose pour la mise en œuvre de ses compétences des ressources que lui attribuent ses membres, d'une dotation de fonctionnement et d'un fonds d'investissement métropolitain.

La Métropole de Paris est administrée par un conseil métropolitain réunissant le maire de Paris et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale membres de la Métropole. Chaque membre dispose d'un siège. En outre, pour les membres dont la population excède 300 000 habitants, un siège supplémentaire par tranche de 300 000 habitants supplémentaires est attribué.

Par ailleurs, une conférence métropolitaine composée des membres du conseil métropolitain, du président du conseil régional d'Ile-de-France et des présidents des conseils généraux de la région Ile-de-France sera instituée pour coordonner les interventions des différents niveaux de collectivité.

Une assemblée des maires rassemble également l'ensemble des maires de la région d'Ile de France sous la présidence du président de la Métropole de Paris. Elle aura vocation à émettre des avis sur les politiques de la Métropole.

Enfin, un conseil de développement est également institué réunissant les partenaires économiques, sociaux et culturels de la Métropole de Paris.

L'article 13 prévoit les conditions d'une amélioration de la création de logements sur le périmètre de l'Ile-de-France. D'une manière générale, la région d'Ile-de-France connaît depuis plusieurs années une crise du logement caractérisée, d'une part, par une production totale de logements qui ne dépasse pas 40 000 logements par an, en-deçà du volume nécessaire pour couvrir les besoins estimés à 70 000 logements par an dans la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, et, d'autre part, par une progression des prix des logements anciens de 135 % entre 2000 et 2010 contre 110 % en moyenne nationale. La hausse du coût du logement à la location comme en accession à la propriété accroît les difficultés d'accès au logement en Ile-de-France et pèse lourdement sur l'offre de logement social qui souffre d'un très faible taux de rotation (moins de 80 000 attributions en 2009 contre 105 000 en 2000).

Pour répondre à ces problèmes spécifiques, une action à l'échelle de la région s'impose. Un tel échelon permet en effet d'appréhender les relations entre les territoires (déplacements domicile travail, fonctionnement du marché du logement) et les déséquilibres qui en résultent (inégalités sociales, spécialisation des territoires). A cet égard, la réalisation à l'échelle régionale d'un document de planification en matière d'habitat apparaît comme le complément approprié du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, pour résoudre les difficultés que connaît le territoire régional.

Aussi la création d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) est-elle proposée par l'introduction des articles L. 302-13 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Le SRHH est élaboré par le conseil régional à l'issue d'une procédure de consultation avec l'Etat, la Métropole de Paris, les départements franciliens, les établissements publics compétents en matière de programme local de l'habitat (PLH) et le comité régional de l'habitat.

Le SRHH fixe les objectifs globaux et, dans le respect des compétences dévolues à Métropole de Paris pour l'élaboration du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, leur déclinaison territoriale en matière de construction et rénovation de logements, de construction et d'amélioration des structures d'hébergement, de développement équilibré du parc de logements sociaux, de rénovation thermique des logements, d'actions en faveur des populations défavorisées, de rénovation urbaine, de requalification des quartiers anciens dégradés et de lutte contre l'habitat indigne.

L'article 14 instaure un fonds de solidarité pour les départements de la région Ile-de-France pour un montant de 60 millions d'euros, objectif de ressources fixé ex ante. Les disparités de ressources et de charges entre départements au sein de la région capitale sont telles qu'elles nécessitent un dispositif de péréquation spécifique, comme il en existe par ailleurs pour les communes.

Les prélèvements et les reversements sont fonction d'un même indice synthétique de ressources et de charges (IS) prenant en compte le potentiel financier, le revenu moyen des habitants, la proportion de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et la proportion de bénéficiaires des aides personnalisées au logement (APL).

Tous les départements franciliens sont contributeurs ou bénéficiaires du fonds. Un département ne peut être à la fois contributeur et bénéficiaire du fonds.

L'article 15 étend les compétences du syndicat des transports d'Ile-de-France aux questions de mobilité durable.

L'article 16 vise à assurer la cohérence des programmes et opérations d'investissement menées par le syndicat des transports d'Ile-de-France et la Société du Grand Paris.

L'article 17 garantit une meilleure coordination entre les actions de la Société du Grand Paris et le syndicat des transports d'Ile-de-France en matière d'élaboration des enquêtes publiques, d'élaboration de l'ensemble des documents établis par le maître d'ouvrage pour la réalisation d'opérations d'investissement et d'acquisition des matériels concernant le réseau de transport public du Grand Paris.

Les articles 18 et 19 ont pour objet de clarifier, d'une part, les missions de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense (EPGD) au regard de celles exercées par l'établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPADESA), d'autre part, le régime des biens dévolus à l'EPGD.

Ces deux établissements intervenant dans le quartier d'affaires de La Défense s'opposent en effet, à travers des contentieux devant le juge administratif, sur le champ de leurs missions respectives et le devenir des biens transférés à l'EPGD ou qui lui ont été mis à disposition.

Il est donc proposé de préciser l'étendue des missions de gestion confiées à l'EPGD, lesquelles ne peuvent recouvrir les missions d'aménagement du site de La Défense, qui sont attribuées exclusivement à l'EPADESA. De plus, il est prévu d'exclure explicitement tout transfert en pleine propriété de biens à l'EPGD afin de ménager pleinement les futures opérations d'aménagement de l'EPADESA et donc de ne permettre que les mises à disposition de biens.

Le chapitre II institue la métropole de Lyon.

L'article 20 crée un livre VI dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales relatif à la Métropole de Lyon.

Il crée au 1er avril 2015 une collectivité territoriale à statut particulier dénommée Métropole de Lyon par transformation de la communauté urbaine de Lyon et en lieu et place du département.

Cette collectivité à statut particulier a vocation à exercer dans son ressort les compétences d'un département, certaines compétences régionales et les compétences d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de type métropole.

Il est créé un conseil de la Métropole, composé de conseillers métropolitains et présidé par le président du conseil de la Métropole, élu en son sein. Il élit les membres de la commission permanente composée du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, le cas échéant, d'un ou plusieurs autres conseillers métropolitains.

Par ailleurs, sont instituées des conférences locales des maires, instances consultatives dont le périmètre géographique est défini par le conseil de la Métropole, pour émettre des avis sur la mise en œuvre des politiques d'intérêt métropolitain. Le périmètre des conférences locales des maires peut être par ailleurs le cadre territorialisé d'exercice des compétences de la Métropole.

Parallèlement aux conférences locales des maires, une conférence métropolitaine présidée par le président du conseil de la Métropole de Lyon réunit les maires et les vice-présidents des conférences locales des maires. La conférence métropolitaine élabore un projet de pacte de cohérence métropolitain qui porte une stratégie de délégation de certaines compétences de la Métropole aux communes, notamment en matière d'action sociale.

La Métropole peut confier, par convention, la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses compétences à une ou plusieurs communes situées sur son territoire, ou à un ou plusieurs établissements publics. Dans les mêmes conditions, les communes et les établissements publics peuvent confier à la Métropole la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs compétences.

La Métropole exerce de plein droit les compétences que les lois, dans leurs dispositions non contraires au présent titre, attribuent à l'ensemble des départements ; elle peut demander à bénéficier de délégations de compétences dévolues à la région en application de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Le représentant de l'Etat dans le département peut déléguer par convention à la Métropole qui en fait la demande l'ensemble des cinq compétences suivantes dans le domaine du logement : l'attribution des aides à la pierre ; la gestion du contingent préfectoral ; la gestion de la garantie du droit à un logement décent et indépendant ; le droit de réquisitionner des locaux vacants ; la gestion des dispositifs concourant à l'hébergement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés à se loger en raison de leurs ressources (veille sociale, centres d'hébergement d'urgence, centres d'hébergement et de réinsertion sociale, pensions de familles, etc...).

Le président du conseil de la Métropole se voit par ailleurs attribuer des pouvoirs de police administrative en matière de règlementation de l'assainissement, de la collecte des déchets ménagers, de stationnement des résidences mobiles des gens du voyage, d'organisation de l'encadrement de certaines manifestations sportives, de circulation et de stationnement, d'autorisation de stationnement des taxis et de défense extérieure contre l'incendie. Il peut également procéder au recrutement d'agents de police municipale pour le compte des communes de la Métropole.

Cet article contient des dispositions relatives aux modalités de transferts des personnels des collectivités locales et de l'Etat à la Métropole de Lyon.

Cet article organise enfin l'architecture financière et comptable de la nouvelle collectivité. Dans un but de transparence et afin, d'une part, de préserver la lisibilité des documents budgétaires et, d'autre part, de permettre la mise en œuvre dans de bonnes conditions des dispositifs de péréquation tant communaux que départementaux, il est proposé que les recettes et les dépenses relatives aux compétences départementales de la Métropole de Lyon soient retracées dans un budget spécial annexé au budget principal.

La Métropole de Lyon, en tant qu'elle exerce les compétences normalement dévolues à un établissement de coopération intercommunale, bénéficiera d'une dotation d'intercommunalité et d'une dotation de compensation calculées selon les mêmes modalités que pour les métropoles. Elle bénéficiera des ressources fiscales dévolues aux groupements comparables. Elle sera également concernée par le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

La Métropole de Lyon, en tant qu'elle exerce les compétences normalement dévolues à un département, pourra bénéficier d'une partie de la dotation globale de fonctionnement des départements, en particulier : la dotation de base, le complément de garantie et éventuellement une dotation de péréquation. Des dispositions sont prises par ailleurs pour que la Métropole de Lyon bénéficie des recettes, fiscales notamment, dévolues aux départements, sous réserve de dispositions spécifiques en matière de financement des transferts de compétences. La Métropole de Lyon sera également concernée par les mécanismes de péréquation des ressources fiscales des départements (fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements et fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements).

Sont également prévues les conditions dans lesquelles tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon fait l'objet d'une compensation financière pérenne, en tenant compte des transferts de ressources organisés avec le département du Rhône.

L'article 21 crée un titre huitième dans le cinquième livre de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales qui tire les conséquences de la création de la Métropole de Lyon en précisant que les communes comprises dans son périmètre sont soumises aux règles applicables aux autres communes, sous réserve des dispositions législatives qui leur sont propres.

L'article 22 apporte les adaptations nécessaires au code général des impôts compte tenu de la création de la Métropole de Lyon.

L'article 23 permet la création de centres communaux d'action sociale mutualisés entre plusieurs communes de la Métropole de Lyon.

L'article 24 règle la situation des archives départementales du Rhône qui deviennent également compétentes pour la conservation des archives de la Métropole de Lyon.

Afin de maintenir un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) unique sur les territoires du département du Rhône et de la Métropole de Lyon, l'article 25 propose de créer des dispositions spécifiques d'adaptation (composition du conseil d'administration, financement,...) dans une section VII du chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales (les autres dispositions relatives aux SDIS demeurant applicables). Il est ainsi proposé d'insérer dans le code général des collectivités territoriales les articles L. 1424-69 à L. 1424-76.

L'article 26 prévoit que jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux et communautaires suivant la création de la Métropole de Lyon, le conseil de la Métropole est composé des conseillers intercommunaux de la communauté urbaine de Lyon.

L'article 27 ajoute à la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale un article 112-3 afin d'assimiler la Métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier, à un département pour ses emplois fonctionnels.

L'article 28 fixe au 1er avril 2015 l'entrée en vigueur des dispositions des articles relatifs à la Métropole de Lyon, sous réserve de l'intervention des ordonnances prévues à l'article 29.

L'article 29 a pour objet d'autoriser le Gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier applicable à la Métropole de Lyon, ainsi que certaines règles relatives aux concours financiers de l'Etat. Les cadres budgétaires et comptables existants, celui du département et celui de la commune et du groupement intercommunal, ne sont, en effet, pas adaptés à la Métropole de Lyon qui, outre les compétences déjà exercées par la communauté urbaine de Lyon, va exercer sur son territoire les compétences du département. Il convient donc d'élaborer pour cette collectivité un nouveau cadre budgétaire et comptable qui tienne compte de l'étendue de son champ de compétence. Par ailleurs, en matière fiscale, un certain nombre de règles doivent être précisées, notamment en matière d'assiette des impositions perçues (partage des impositions départementales difficilement territorialisables a priori), de modalités de liquidation, de fixation des taux, d'exonération et de partage de certaines allocations et dotations. Enfin, les ordonnances permettront de procéder aux adaptations nécessaires concernant les divers organismes situés dans l'actuel département du Rhône et sur lesquels la création de la Métropole de Lyon aura une incidence.

Le chapitre III institue la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

L'article 30 crée au 1er janvier 2015 un établissement public de coopération intercommunale dénommé métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Il se substitue à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et la communauté d'agglomération du Pays de Martigues. Ce nouveau périmètre correspond à celui des actuelles intercommunalités dont au moins l'une des communes appartient à l'unité urbaine de Marseille.

L'ensemble des compétences transférées par les communes des EPCI intégrés dans le périmètre de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sont exercées sur l'ensemble de son périmètre ou, si l'organe délibérant de la métropole d'Aix-Marseille-Provence le décide dans un délai de six mois à compter de sa première réunion, font l'objet d'une restitution aux communes.

La métropole d'Aix-Marseille-Provence exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences des métropoles de droit commun. Plus généralement, elle relève du droit commun des métropoles sous réserve des dispositions qui lui sont propres.

La métropole d'Aix-Marseille-Provence est divisée en « territoires », dotés d'un conseil et d'élus de territoire dont le nombre varie en fonction du nombre de communes et de la population du territoire.

Le conseil de territoire, constitué sur de telles bases, permet la prise en compte des spécificités territoriales dans le cadre d'une métropole au territoire vaste et qui exige une adaptation de ses politiques aux impératifs de la proximité. Il est saisi pour avis des rapports de présentation et de délibérations préalablement à leur examen par l'organe délibérant de la métropole dès lors que l'exécution est prévue, en tout ou partie, dans les limites du territoire et qu'elle concerne les affaires portant sur le développement et l'aménagement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat.

Le conseil de territoire possède également un droit d'initiative sur inscription à l'ordre du jour de toute affaire intéressant le territoire et peut émettre des vœux sur tous les objets intéressant le territoire.

A la différence des conseils de territoires de la métropole de droit commun, ceux de la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent se voir déléguer l'exercice de plusieurs compétences de la métropole. Toutefois, le projet de loi fixe une liste de compétences stratégiques qui doivent être obligatoirement exercées par la métropole elle-même.

Chaque conseil de territoire est doté d'un budget de fonctionnement et d'investissement, alimenté par une dotation de gestion du territoire.

Par ailleurs, une conférence métropolitaine des maires est instituée, qui regroupe l'ensemble des maires de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sous la présidence du président du conseil de la métropole.

La métropole d'Aix-Marseille-Provence bénéficie d'une dotation d'intercommunalité calculée sur la base de sa population et de la dotation d'intercommunalité par habitant la plus élevée perçue par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre préexistants avant la création de la métropole.

Le chapitre IV concerne les métropoles.

L'article 31 crée un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : la métropole.

Les grandes aires urbaines françaises sont caractérisées depuis plusieurs années par l'émergence de grandes agglomérations intégrées, soumises par ailleurs à une concurrence importance des autres métropoles européennes.

Aujourd'hui, plus de 60 % de la population réside dans une aire urbaine (1) de plus de 100 000 habitants et l'on assiste à un progressif rééquilibrage entre Paris et les grandes métropoles régionales.

A partir d'analyses diverses et concordantes, de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) notamment, l'organisation métropolitaine des territoires montre une organisation « en système, structurées par des pôles (espaces urbains centraux, villes moyennes, etc.) et des liens fonctionnels efficaces » représentant aujourd'hui « les lieux essentiels de la croissance française » (DATAR « Une nouvelle ambition pour l'aménagement du territoire, Documentation française, 2009). La métropole rassemble des fonctions diversifiées, notamment des fonctions tertiaires supérieures. Elle rayonne sur son environnement régional, national et international et fonctionne en réseau avec les autres grandes villes et les villes moyennes qui l'entourent.

Les villes françaises, malgré d'indéniables atouts, ont besoin d'affirmer leurs fonctions économiques afin de mieux s'intégrer dans la compétition économique des villes européennes.

Depuis les années quatre-vingt-dix, des lois successives se sont efforcées de proposer un cadre intercommunal adapté à la montée en puissance du fait urbain.

Toutefois, si le développement urbain s'inscrit depuis lors dans un tel cadre intercommunal, les organisations retenues apparaissent encore inadaptées pour conduire les politiques de développement à une échelle européenne qui se caractérise par une concurrence en termes d'attractivité.

Aussi a-t-il paru opportun au Gouvernement de développer les potentialités des grandes agglomérations françaises en refondant le statut de la métropole instituée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale est destinée à regrouper plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion à l'échelle nationale et européenne.

La région d'Ile-de-France et les agglomérations de Lyon et d'Aix-Marseille-Provence font l'objet de dispositions spécifiques.

Les dispositions relatives à la métropole se substituent aux dispositions régissant les métropoles au sein du chapitre VII (constitué des articles L. 5217-1 à L. 5217-19) du titre Ier relatif aux établissements publics de coopération intercommunale du livre deuxième relatif à la coopération intercommunale du code général des collectivités territoriales.

Sur le plan institutionnel, il s'agit d'un établissement public de coopération intercommunale disposant de larges compétences transférées par les communes et l'Etat, et bénéficiant également de transferts facultatifs de compétences départementales et de compétences régionales, par voie de convention. Pour certaines compétences départementales, le transfert intervient de plein droit au 1er janvier 2017.

S'agissant des compétences transférées par les communes, l'article a pour objet de compléter le champ des compétences des anciennes métropoles en intégrant au bloc de compétences « Protection et mise en valeur de l'environnement » les compétences suivantes : concession de la distribution publique d'électricité, création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, gestion des milieux aquatiques en application du I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.

Afin de renforcer l'intervention des métropoles en matière de logement, un ensemble indissociable de cinq compétences de l'Etat peut, sur leur demande, leur être délégué : l'attribution des aides à la pierre, la garantie du droit au logement décent, la gestion du contingent préfectoral, le droit de réquisitionner des locaux vacants, la gestion des dispositifs concourant à l'hébergement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés à se loger en raison de leurs ressources (veille sociale, centres d'hébergement d'urgence, centres d'hébergement et de réinsertion sociale, pensions de familles, etc...).

La métropole peut, à sa demande, se voir transférer par l'Etat, outre de grands équipements et infrastructures, la compétence relative au logement étudiant.

Enfin, la montée en puissance des agglomérations à vocation européenne ou internationale n'a cessé de s'accentuer, de même que les interactions entre celles-ci. Le développement des échanges, en particulier sur les territoires transfrontaliers des communautés urbaines de Lille et de Strasbourg, cette dernière ayant la dimension institutionnelle d'une capitale européenne, nécessitent une prise en compte de ces spécificités afin de favoriser l'intégration des métropoles françaises dans leur environnement, ainsi que leur réussite dans la compétition urbaine européenne et internationale. L'article réaffirme donc la compétence des métropoles en matière de coopération transfrontalière. Lille pourra ainsi voir son statut de métropole européenne renforcé au-delà des frontières nationales. Cet article prévoit également qu'un contrat sera signé entre l'Etat et l'eurométropole de Strasbourg.

Sur le plan de leur organisation interne, dans le cadre de territoires dont elles définissent le périmètre, les métropoles ont la faculté de mettre en place des conseils de territoire. Instances de concertation locales composées de conseillers de la métropole représentant les communes incluses dans le périmètre du conseil de territoire et présidées par un président élu en leur sein, les conseils de territoire émettent des avis sur les politiques métropolitaines intéressant leur périmètre, mais également sur toute affaire portant sur le développement et l'aménagement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat.

Les métropoles entrent dans la catégorie des communautés urbaines pour ce qui concerne le calcul de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation des établissements publics de coopération intercommunale. Ainsi le montant de leur dotation d'intercommunalité sera égal à 60 € par habitant, auquel s'ajoutera le cas échéant une garantie. Cette garantie leur assure de percevoir le même montant de dotation d'intercommunalité par habitant qu'elles percevaient avant leur transformation en métropoles.

Sont également prévues les conditions dans lesquelles tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences optionnels entre le département ou la région et la métropole fait l'objet d'une compensation financière.

L'article 32 prévoit la possibilité pour le département ou la région de transférer l'exercice de certaines de leurs compétences à une métropole.

L'article 33 énonce des dispositions permettant à la métropole de Nice Côte d'Azur, créée en application de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et appelée à devenir une métropole au sens de l'article 31, de continuer à exercer les compétences qu'elle exerce d'ores et déjà.

L'article 34 intègre les dispositions applicables aux personnels.

Le chapitre V porte diverses dispositions relatives à l'intégration métropolitaine et urbaine.

L'article 35 complète le premier alinéa du I de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales pour indiquer que le pouvoir de police spéciale transféré au président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre recouvre, d'une part, les prérogatives mentionnées à l'article L. 1311-2 du code de la santé publique, d'autre part, les prérogatives mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique.

Une telle rédaction permet de rendre plus cohérent le périmètre du pouvoir de police spéciale transféré en liant le transfert de la réglementation stricto sensu de l'assainissement (article L. 1311-2 du code de la santé publique) à celui de la délivrance des dérogations au raccordement aux réseaux publics de collecte (deuxième alinéa de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique).

En second lieu, l'article clarifie la rédaction du deuxième alinéa du I de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales en précisant de manière expresse que le pouvoir de police spéciale en matière de réglementation de la collecte des déchets ménagers est transféré lorsque le groupement de collectivités territoriales en question est compétent en matière de collecte des déchets ménagers.

L'article 36 a pour objet de créer, d'une part, une police spéciale de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l'extérieur des agglomérations, d'autre part, de créer une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi. Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, un transfert automatique de ces deux polices spéciales à son président est prévu.

En premier lieu, le 1° de l'article 36 a pour objet de compléter le premier alinéa de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales en vue de conférer au maire la police spéciale de la circulation sur l'ensemble des voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal situées sur le territoire de la commune, en dehors de l'agglomération.

Une telle modification permet d'unifier l'exercice de la police de la circulation sur les voies communales et intercommunales, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'agglomération.

Afin de faciliter le transfert du pouvoir de police spéciale de la circulation au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de voirie, le 3° de l'article 36 a pour objet de prévoir en la matière un transfert automatique, sur le modèle de la procédure mise en place par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales pour le transfert des polices spéciales relatives à la réglementation de l'assainissement, de la collecte des déchets ménagers et du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage.

En deuxième lieu, la délivrance des autorisations de stationnement, prévue à l'article 9 du décret n° 95-935 du 17 août 1995, relève des attributions du maire et, à Paris, du préfet de police. Ces attributions sont actuellement fondées sur le pouvoir de police générale du maire (CE, 25 mars 1987, req. n° 65303).

Or, le niveau communal ne permet pas toujours de garantir que la politique de délivrance des autorisations de stationnement concilie à la fois les besoins de la population et la viabilité économique de l'activité de taxi à l'échelle de ce territoire.

Afin d'assurer une meilleure régulation de l'attribution de ces autorisations, il semble plus pertinent que ce pouvoir puisse revenir à une structure ayant une vision plus globale de l'offre et de la demande de transports à l'échelle d'un territoire économiquement plus cohérent.

Dans ces conditions, l'attribution de cette compétence au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de voirie devrait permettre, notamment en zone rurale, de mener une politique plus cohérente dans ce domaine, et de garantir ainsi la viabilité économique de l'activité de taxi.

A cette fin, le 2° de l'article 36 procède à la création d'une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi (qui ne remet pas en cause la compétence du préfet de police dans la zone des taxis parisiens), et le 3° prévoit un transfert automatique de celle-ci au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de voirie.

Le 4° de cet article procède aux adaptations nécessaires concernant le droit applicable en Polynésie française.

L'article 37 prévoit que les transferts des pouvoirs de police spéciale précités (circulation et stationnement, délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi) ont lieu le premier jour du douzième mois qui suit la publication de la loi. Les maires des communes membres peuvent notifier de manière expresse leur opposition à ce transfert avant le premier jour du sixième mois qui suit la publication de la loi. En cas d'opposition d'au moins un maire, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut alors renoncer au transfert à son profit du ou des pouvoirs de police spéciale avant le premier jour du douzième mois qui suit la publication de la loi.

L'article 38 procède aux coordinations nécessaires dans le code des transports pour tenir compte de la création d'une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement de taxi. Il procède également aux adaptations nécessaires du droit applicable à certaines collectivités d'outre-mer.

D'une part, lorsque l'autorisation de stationnement sera délivrée par le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le taxi devra stationner en attente de clientèle dans le périmètre de cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. D'autre part, le préfet de département continuera à délivrer les autorisations de stationnement dans l'emprise des aéroports dans la mesure où il y exercera, en supplément du pouvoir de police générale, la police spéciale définie au nouvel article L. 2213-33 du code général des collectivités territoriales.

L'article 39 a trait aux services communs.

La mise en application du dispositif des services communs issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a révélé en pratique quelques lourdeurs du fait notamment de l'existence d'un régime de double mise à disposition des personnels, la première de la commune vers l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la deuxième de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre vers une commune.

De plus, le recours à ce mode de mutualisation des moyens humains et matériels des intercommunalités et de leurs communes membres, adapté pour la prise en charge des fonctions supports, est apparu en revanche juridiquement plus incertain pour permettre la préparation administrative des décisions relevant du maire. Ce dernier cas de figure correspond pourtant à un réel besoin exprimé par de nombreux élus, notamment ceux de petites communes dépourvues du personnel suffisant ou qualifié pour exercer ce type de mission.

La sécurisation juridique de l'utilisation d'un service commun pour une telle finalité serait un moyen d'accroître l'efficacité de l'action publique locale et constituerait une source d'économies de moyens et de personnels potentiellement importante.

En conséquence, le présent article prévoit :

1° Un transfert de plein droit à l'établissement public de coopération intercommunale des agents communaux, avec continuité des droits et des contrats ;

2° Une définition plus précise des missions pouvant être confiées à un service commun, lesquelles, outre la prise en charge des fonctions support dont l'énumération est donnée, peuvent également concerner la préparation des décisions des maires, qu'il s'agisse aussi bien de leurs attributions exercées au nom de la commune que de celles qui le sont au nom de l'Etat.

Une fiche d'impact décrivant les effets de ces mises en commun pour les agents est établie.

Les adaptations nécessaires sont prévues pour l'outre-mer.

L'article 40 porte une mesure de cohérence en abaissant de 450 000 habitants à 400 000 habitants le seuil démographique pour la création des communautés urbaines. Le seuil démographique de 400 000 habitants est en effet celui qui est retenu pour la création des métropoles.

L'article 41 prend en compte, s'agissant de la situation des personnels, les suites que le Gouvernement a accepté de donner aux propositions exprimées par le conseil supérieur de la fonction publique territoriale en sa séance du 6 février 2013.

Cet article insère une disposition législative donnant valeur de principe au maintien du régime indemnitaire et droits acquis pour tous les personnels concernés par une réorganisation entrainant changement d‘employeur.

Concernant l'action sociale, la politique d'action sociale est définie par l'assemblée délibérante de la collectivité (article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et article 88-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984). Sauf dans l'hypothèse de la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales : maintien des conditions de statut et d'emploi, du régime indemnitaire et des avantages acquis à titre individuel), aucun texte n'apporte de garanties en la matière aux agents transférés : ils n'ont donc pas de droit au maintien des prestations d'action sociale dont ils bénéficiaient antérieurement au transfert.

A ce titre, il est proposé que s'ouvre une négociation locale sur ce sujet dans les conditions précisées par le présent article.

L'article 42 a pour objet de compléter le champ des compétences obligatoires des communautés urbaines.

S'agissant du bloc de compétences « actions de développement économique », il est proposé de compléter ce groupe par la compétence relative à la promotion du tourisme par la création d'office de tourisme qui procède du développement économique et, à ce titre, doit figurer dans ce bloc de compétences obligatoires.

Sont également ajoutées la gestion des milieux aquatiques, l'aménagement, l'entretien, la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, ainsi que la création et la gestion de maisons de services au public définies par le nouvel article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations..

Par ailleurs, l'intérêt communautaire des compétences attaché à l'exercice des compétences zones d'aménagement concerté (ZAC) et réserves foncières actions est supprimé, de même qu'il l'est s'agissant de la politique du logement.

L'intérêt communautaire subsiste s'agissant des équipements culturels, socio culturels, socio éducatifs et sportifs, les communes ayant vocation à intervenir pour la réalisation et la gestion d'équipements de proximité.

L'article 43 modifie la rédaction des articles relatifs au calcul de la dotation d'intercommunalité dans le code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte la création des métropoles et celle de la métropole de Lyon.

L'article 44 a pour objet d'autoriser le Gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le régime budgétaire, fiscal, comptable et financier applicable aux métropoles et à la métropole d'Aix Marseille-Provence. Les cadres budgétaires et comptables existants, celui de la région, celui du département et celui de la commune et du groupement intercommunal, ne sont, en effet, pas adaptés aux métropoles qui constituent des établissements publics de coopération intercommunale susceptibles d'exercer des compétences départementales ou régionales. Il convient donc d'élaborer pour ces établissements publics un nouveau cadre budgétaire et comptable qui tienne compte de l'étendue de leur champ de compétence.

Le chapitre VI concerne les établissements publics fonciers.

L'article 45 prévoit qu'il ne peut exister qu'un seul établissement public foncier de l'Etat par région dans un objectif de bonne gestion et d'efficacité de l'action publique.

Le titre III comprend les dispositions relatives aux transferts et à la mise à disposition des agents de l'Etat (chapitre Ier) et à la compensation des transferts de compétences de l'Etat (chapitre II).

L'article 46 indique que, dans le cadre du transfert de compétences prévu par la loi, les services de l'Etat peuvent être mis à disposition et, le cas échéant, transférés. Dans ce second cas, il précise les conditions de compensation financière des fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert.

L'article 47 traite de la chronologie des opérations en cas de transfert de service.

En premier lieu, à compter de la date du transfert de compétences, l'autorité territoriale bénéficiaire du transfert peut donner ses instructions aux chefs des services de l'Etat en charge des compétences transférées afin de permettre la continuité du service public.

En deuxième lieu, les modalités pratiques de mise à disposition des services, à titre gratuit, doivent être conclues, par convention, dans un délai de trois mois après la parution d'un décret fixant une convention-type, et consultation des comités techniques. A défaut de convention dans ce délai, la liste des services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé des collectivités territoriales après avis d'une commission nationale de conciliation.

Enfin, des décrets en Conseil d'Etat fixent, par ministère, la date et les modalités de transferts définitifs des services ou parties de services initialement mis à disposition.

L'article 48 précise que, dès lors qu'un service est mis à disposition d'une collectivité ou d'un établissement, ses agents fonctionnaires et non titulaires sont, de plein droit, mis à disposition à titre individuel et gratuit, et placés sous l'autorité fonctionnelle territoriale.

L'article 49 détaille les modalités de mise en œuvre du droit d'option ouvert aux fonctionnaires de l'Etat mis à disposition dans le cadre des articles précédents.

Le dispositif s'engage après la publication des décrets en Conseil d'Etat fixant les transferts définitifs de services.

Ces agents ont un délai de deux ans à compter du transfert de services soit pour opter pour leur intégration dans l'un des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, soit pour le maintien de leur statut à l'Etat en étant placés de plein droit en position de détachement sans limitation de durée.

A l'expiration de ce délai de deux ans, faute d'option, les agents sont placés en position de détachement sans limitation de durée.

Les services effectifs accomplis dans le corps d'origine sont repris dans le cadre d'emplois d'accueil.

Les fonctionnaires ayant souhaité être mis en position de détachement sans limitation de durée peuvent ensuite, à tout moment, demander leur intégration dans la fonction publique territoriale.

Ils peuvent également demander à être réintégrés dans un emploi de leur corps d'origine ; dans ce cas, il est fait droit à leur demande dans un délai maximal de deux ans sous réserve d'emplois vacants, ou, au-delà de cette période, dès la première vacance.

Pour ces recrutements et nominations, les collectivités territoriales sont dispensées de la procédure de droit commun fixée à l'article 41 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 (publicité, information du centre de gestion ...).

Cet article prévoit enfin les conditions de délai dans lesquelles s'exerce le droit à compensation, en fonction de la date d'option de l'agent. Si l'option intervient jusqu'au 31 août, la compensation est versée le 1er janvier de l'année suivante ; si l'option est faite à partir du 1er septembre, la compensation est versée le 1er janvier de l'année N + 2.

L'article 50 traite des aspects relatifs à la retraite des agents transférés et intégrés dans la fonction publique territoriale, en prévoyant un mécanisme de compensation au bénéfice de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

L'article 51 traite de la situation des agents de l'Etat bénéficiant de la catégorie active, transférés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale. Le II de cet article garantit aux agents mentionnés à l'article 49 le maintien du régime indemnitaire antérieur, s'il leur est plus favorable.

L'article 52 instaure un dispositif spécifique pour certains agents de services transférés appartenant à des corps, listés par décret en Conseil d'Etat, n'ayant pas leur équivalent dans la fonction publique territoriale et ne pouvant donc être transférés.

Par dérogation au dispositif de droit commun de transfert prévu aux articles précédents, même s'il y a transfert du service, les agents de ces corps restent mis à disposition à titre individuel et gratuit, sans limitation de durée. Le droit d'option ne leur est donc pas applicable.

Après leur mise à disposition auprès de la collectivité d'accueil, ces agents peuvent solliciter une affectation dans un emploi de l'Etat : il est fait droit à leur demande dans les mêmes conditions qu'à l'article 49 pour les fonctionnaires détachés sans limitation de durée, c'est-à-dire dans un délai maximal de deux ans et sous réserve d'emplois vacants, ou, au-delà de cette période, dès la première vacance.

L'article 53 traite des agents non titulaires de l'Etat, qui deviennent des agents non titulaires de la fonction publique territoriale à la date d'entrée en vigueur du décret portant transfert de services.

Ils conservent, à titre individuel, les stipulations de leur contrat.

L'article 54 fixe les conditions dans lesquelles les agents non titulaires mentionnés à l'article 53 peuvent continuer à bénéficier, à l'Etat, du dispositif de titularisation instauré par les articles 2 à 4 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012.

S'ils sont titularisés et affectés dans un service transféré, ils bénéficient des dispositions de droit commun fixées à l'article 49, notamment le droit d'option.

L'article 55 prévoit la compensation financière des transferts de compétences inscrits dans la présente loi, au « coût historique » d'exercice par l'Etat des compétences transférées. A ce titre, il précise les modalités de calcul des droits à compensation, évalués sur la base de moyennes actualisées de dépenses exposées par l'Etat constatées sur une période dont la durée varie selon qu'il s'agisse de dépenses de fonctionnement (trois ans maximum) ou d'investissement (cinq ans minimum). Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la durée exacte des périodes de référence précitées et les modalités de répartition entre les collectivités bénéficiaires du droit à compensation des charges d'investissement transférées notamment.

Cet article précise également que la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances. En outre, il instaure une garantie de non baisse des compensations en cas de diminution des recettes fiscales transférées et prévoit la présentation d'un rapport annuel du Gouvernement sur ce thème à la Commission consultative sur l'évaluation des charges.

Enfin, cet article organise la continuité du financement des opérations inscrites aux cinquièmes contrats de projet Etat-régions et relevant de domaines de compétences transférées.

1 - L'aire urbaine définie par l'INSEE est composée d'un pôle urbain (unité urbaine d'au moins 5 000 emplois) et d'une couronne périurbaine comprenant les communes qui envoient au moins 40 % de leurs actifs résidents travailler dans le pôle ou à proximité.

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