Dossiers législatifs

LOI n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral

Exposé des motifs

NOR : INTX1238496L

Le présent projet de loi comporte trois séries de dispositions : les premières intéressent le mode de scrutin des conseillers départementaux élus en 2015, les deuxièmes sont relatives à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des membres du Conseil de Paris et les troisièmes prévoient l'abrogation du conseiller territorial ainsi que les mesures diverses et transitoires nécessaires aux modifications apportées par les titres Ier et II du présent projet.

Le projet de texte vise à prendre en compte les évolutions qu'ont enregistrées les territoires en adaptant les modalités d'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués siégeant dans les conseils des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il poursuit l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, en l'étendant aux effectifs des assemblées départementales et aux effectifs des conseils municipaux. Enfin, il consolide l'ancrage des établissements publics de coopération intercommunale dans la démocratie locale en assurant l'élection de leurs membres au suffrage universel.

Le projet du Gouvernement comprend trois titres et une annexe.

TITRE Ier - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL DEPARTEMENTAL

Le mode de scrutin des conseillers généraux a connu une remarquable stabilité depuis la loi du 10 août 1871. Le présent projet de loi vise donc à en conserver les avantages, notamment le lien étroit entre l'élu et son territoire, tout en en modernisant ses principes.

L'objectif poursuivi par le texte est de ne procéder qu'aux aménagements strictement nécessaires, tant dans la partie spécifique du code électoral que dans les dispositions communes applicables à chaque élection.

La présente loi prévoit l'élection de deux conseillers départementaux par canton, au scrutin majoritaire à deux tours. Les candidats se présenteront devant le suffrage constitués en binôme. Chaque binôme devra être composé d'une femme et d'un homme. Une fois élus, les deux membres du conseil départemental exerceront leur mandat indépendamment l'un de l'autre.

Ce scrutin binominal majoritaire, qui constitue une innovation majeure dans le droit électoral, présente trois avantages essentiels.

En premier lieu, la mise en œuvre du scrutin binominal majoritaire permet de poursuivre l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux fixé par l'article 1er de la Constitution.

Depuis la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes et l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, la parité dans la vie politique s'est grandement améliorée mais les conseils généraux sont très largement restés en marge de ces progrès. En effet, les femmes dans les conseils généraux ne représentent que 13,5 % des élus. Le scrutin binominal, en imposant que chaque binôme soit constitué d'un homme et d'une femme, renouvelle le scrutin majoritaire et permet au scrutin départemental d'assurer automatiquement une représentation égale des hommes et des femmes au sein des conseils départementaux.

En deuxième lieu, l'objectif du Gouvernement de ne pas accroître le nombre de conseillers généraux par département rend nécessaire le remodelage de la carte cantonale de chaque département. Ce dernier permettra d'assurer une meilleure représentativité des élus par la prise en compte des évolutions démographiques intervenues depuis plus de deux siècles. Les écarts de population actuellement constatés entre les cantons seront fortement réduits pour respecter l'article 3 de la Constitution qui consacre l'égalité du suffrage.

En effet, depuis 1801, près des 3/5èmes des cantons n'ont pas connu de modification de leur limites géographiques et les phénomènes démographiques intervenus au XIXème et XXème siècle, notamment le phénomène d'urbanisation mais aussi les mouvements de population, ne se sont pas traduits dans les contours de ces circonscriptions. Ainsi, les écarts démographiques et les inégalités entre cantons au sein d'un même département se sont creusés. Le rapport entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé peut atteindre un pour quarante-sept. Dans quatre-vingt huit départements, ce ratio est supérieur à un pour cinq ; dans quarante-neuf départements, il est supérieur à un pour dix et dans dix-huit départements, il est supérieur à un pour vingt.

En dernier lieu, le maintien du canton comme circonscription électorale permet de conserver un lien étroit entre le conseiller départemental et la population dont il est l'élu. La proximité entre les élus et les électeurs est maintenue, dans un cadre renouvelé, moins disparate et plus égalitaire, qui permet d'assurer une représentation équilibrée de tous les territoires du département au sein des conseils départementaux.

Aussi, le scrutin binominal majoritaire dans le cadre cantonal permet-il d'assurer la parité dans la composition des conseils départementaux, tout en garantissant un lien existant entre ces assemblées et les populations qu'elles représentent.

Les appellations « conseil général » et « conseillers généraux », héritées de la loi du 10 août 1871, sont remplacées par « conseil départemental » et « conseillers départementaux ». Cette nouvelle appellation retrace avec cohérence le lien entre le département, son assemblée et ses élus.

La présente loi introduit également des précisions sur le nombre de cantons et de nombreuses dispositions pour adapter les dispositions financières au mode de scrutin souhaité ainsi que les mesures de coordination nécessaires dans les différents textes relatifs à son application.

Enfin, les modalités d'élection des membres de la commission permanente du conseil départemental et des vice-présidents sont modifiées pour améliorer la parité. Le texte reprend le dispositif introduit pour les conseils régionaux par la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. La loi du 31 janvier 2007 précitée a permis de nets progrès dans la composition des exécutifs régionaux : les femmes représentaient 37,4 % des vice-présidents des conseils régionaux après le renouvellement de 2004 et elles en représentent, au lendemain des élections de 2010, 45,4 %.

Ainsi, le projet de texte prévoit que les membres de la commission permanente des conseils départementaux seront désormais élus au scrutin de liste et que « chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ». Par ailleurs, l'élection des vice-présidents aura également lieu au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel. Il est précisé que « sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un ».

Enfin, le titre Ier met également fin au renouvellement par moitié des conseillers généraux. Institué en 1871, alors que les conseils généraux de département étaient investis de compétences uniquement administratives, le renouvellement par moitié avait vocation à atténuer les mouvements politiques.

Cet objectif n'est plus justifié au regard de la profonde évolution du rôle des assemblées départementales. Au contraire, il est aujourd'hui nécessaire de permettre aux conseils départementaux d'exercer leur mission dans la durée. Par ailleurs, un renouvellement intégral sera plus lisible pour les citoyens.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES A L'ELECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES DELEGUES COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS

Le présent projet de loi fait évoluer la démocratie communale et intercommunale.

Il a pour objet d'introduire dans le code électoral les modalités de l'élection au suffrage universel des conseillers siégeant au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Il s'agit de conférer une véritable légitimité démocratique à des structures de plus en plus présentes dans la gouvernance territoriale et à prendre en compte le développement de leurs compétences.

Les candidats au mandat de délégué communautaire et de conseiller municipal figureront sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil municipal et au conseil communautaire, les suivants de liste ne siégeant qu'au conseil municipal de la commune. Le projet de loi introduit ainsi un système simple qui permet de pourvoir, par un même vote, à l'élection de deux assemblées (le conseil municipal et le conseil communautaire) et qui respecte l'identité communale.

Afin d'étendre l'application de ces dispositions au plus grand nombre de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le présent projet de loi prévoit d'abaisser à 1 000 habitants - au lieu de 3 500 aujourd'hui - le seuil de population au delà duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les délégués communautaires seront le maire et, le cas échéant, d'autres conseillers municipaux, désignés dans l'ordre du tableau.

Cette modification des modalités applicables aux élections municipales permettra en outre d'améliorer la parité au sein des conseils municipaux. En effet, actuellement, seuls 32,2 % de femmes siègent au sein de ces conseils dans les communes de moins de 3 500 habitants. A l'inverse, dans les communes de 3 500 habitants et plus, les conseils municipaux atteignent quasiment la parité, avec 48,5 % de femmes conseillères municipales. La parité sera ainsi atteinte dans la quasi-totalité des assemblées électorales.

Le titre II modifie également le nombre de membres du conseil de Paris dans les arrondissements pour prendre en compte l'évolution démographique intervenue depuis leur répartition par la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 portant modification de certaines dispositions du code électoral relatives à l'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille. Le tableau numéro 2 annexé au code électoral, qui fixe le nombre et la répartition entre secteurs des membres du conseil de Paris, est ainsi modifié par l'annexe au projet de loi.

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Le titre III règle les modalités d'entrée en vigueur du présent texte, abroge le conseiller territorial et précise les critères permettant de procéder à un remodelage cantonal. Il prévoit également l'aménagement du calendrier électoral.

En effet, en l'état actuel du droit, quatre élections doivent se tenir en 2014 : les élections municipales et territoriales en mars, les élections européennes en juin et les élections sénatoriales en juin et en septembre.

Adoptée afin de permettre l'élection des conseillers territoriaux en mars 2014, la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux a modifié exceptionnellement la durée des mandats des conseillers régionaux élus en mars 2010 et des conseillers généraux élus en mars 2011, en les fixant respectivement à quatre et trois ans.

Lors de la conclusion des travaux des Etats généraux de la démocratie territoriale, le Président de la République a réaffirmé que les dispositions relatives au conseiller territorial seraient abrogées. Cette abrogation, à calendrier électoral inchangé, conduirait donc à organiser cinq scrutins en 2014 : les élections municipales en mars, les élections européennes en juin et les élections sénatoriales en juin et en septembre, mais également les élections cantonales et régionales en mars. L'organisation de cinq élections la même année et, le cas échéant, de neuf tours de scrutin, est de nature à restreindre la participation des électeurs.

Pour assurer l'élection des membres des assemblées départementales et régionales dans des conditions satisfaisantes qui permettront de favoriser la participation électorale, le titre III du projet de loi modifie le calendrier électoral en fixant en 2015 l'organisation des consultations régionales et départementales et abroge la loi du 16 février 2010 précitée. Le projet de texte prévoit en outre l'organisation de la première élection des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique en mars 2015, au lieu de mars 2014, concomitamment au renouvellement des conseils régionaux et généraux.

La concomitance des élections régionales et des élections cantonales, déjà mise en œuvre en 1992, a des effets positifs sur la participation électorale : le taux d'abstention aux élections cantonales, qui était de 50,9 % lors des élections de 1988, a fortement chuté en 1992 lorsque les élections cantonales et régionales ont été organisées de manière concomitante. Le taux d'abstention s'était alors établi à 29,8 % au premier tour. En revanche, lorsque le scrutin cantonal a été de nouveau organisé seul, en 1994, le taux d'abstention est remonté de dix points.

Le projet du Gouvernement encadre les modalités selon lesquelles le remodelage de la carte cantonale, consécutif à l'introduction du scrutin binominal majoritaire aura lieu. Il reprend, en la codifiant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux redécoupages conduits antérieurement.

Enfin, le texte précise les modalités d'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions. Ainsi, les dispositions applicables aux conseillers municipaux et aux délégués communautaires entreront en vigueur au prochain renouvellement général des conseils municipaux et les dispositions relatives aux conseillers départementaux entreront en vigueur lors du prochain renouvellement général de ces conseils.

Le titre Ier modifie le mode de scrutin applicable à l'élection des conseillers départementaux. Au mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours applicable à l'élection des conseillers généraux est substitué le scrutin binominal majoritaire à deux tours pour l'élection des conseillers départementaux.

L'article 1er permet de remplacer les appellations « conseil général », « président du conseil général » et de « conseiller général » au singulier ou au pluriel en « conseil départemental », « président du conseil départemental » et « conseiller départemental », au singulier et au pluriel, dans les lois ordinaires. Cette modification sémantique reflète la volonté du Gouvernement de moderniser le régime électoral des assemblées départementales en privilégiant l'égal accès des femmes et des hommes à ces assemblées tout en conservant le lien étroit qui unissait le conseiller général à son territoire.

L'article 2 définit le scrutin applicable aux élections départementales. Il pose le principe de l'élection de deux conseillers généraux par canton et leur solidarité devant le suffrage au sein d'un même binôme.

L'article 3 détermine les effectifs des conseils départementaux, à compter de leur prochain renouvellement général.

L'article 4 met fin au renouvellement par moitié des conseillers généraux.

Les articles 5 et 7 contiennent des mesures de coordination légistique imposées par la modification apportée par l'article 2.

L'article 6 étend le mécanisme de la déclaration de démission par le représentant de l'Etat aux fonctions visées à l'article L. 196 du code électoral qui y étaient jusqu'à présent soustraites.

L'article 8 règle la déclaration de candidature. Il introduit le principe d'une signature commune de la déclaration par les deux membres du binôme. Il prévoit également que le candidat titulaire et son remplaçant sont de même sexe. En effet, la parité ne peut être assurée qu'à cette condition. Dans le cas contraire, en cas de remplacement de l'un ou de l'autre des élus, le binôme cesserait d'être paritaire et serait alors composé de deux hommes ou de deux femmes. Il indique également que le représentant de l'Etat refuse l'enregistrement de la candidature sur laquelle figure un titulaire ou un remplaçant inéligible. Le nombre de suffrages nécessaires pour accéder au second tour est rétabli à 10 % des électeurs inscrits.

L'article 9 définit les conditions de remplacement d'un élu. L'annulation de l'élection ou la démission d'office prononcée au titre de l'article L. 118-3 du code électoral et la vacance des deux sièges du canton sont les seules causes pour lesquelles des élections partielles sont organisées. Dans les autres cas, lorsque le mécanisme du remplacement ne peut être mis en œuvre, l'article prévoit la vacance du siège.

Les articles 10 et 12 tirent les conséquences de la solidarité des binômes dans la procédure contentieuse en cas de recours contre l'élection.

Les articles 11 et 13 introduisent les modifications nécessaires dans les parties communes du code électoral et dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), notamment lorsqu'elles s'appliquent au scrutin départemental. Il est notamment prévu que les candidats déclarent leur mandataire financier à la préfecture de la circonscription dans laquelle ils se présentent. Les déclarations de mandataire et les déclarations de candidature seront donc désormais effectuées auprès de la même préfecture.

Les articles 14 et 15 modifient les articles L. 3122-5 et L. 3122-6 du CGCT qui déterminent les modalités d'élection de la commission permanente du conseil départemental et de ses vice-présidents afin de favoriser la parité.

Les articles 16 et 18 disposent que les conseillers municipaux dans les communes de 1 000 à 3 499 habitants seront désormais élus au scrutin de liste à deux tours, comme c'est actuellement le cas dans les communes de 3 500 habitants et plus. Les intitulés des chapitres II et III du titre IV du livre Ier du code électoral relatifs à l'élection des conseillers municipaux sont modifiés en conséquence. Ils contiendront dorénavant les dispositions spéciales applicables aux communes de moins de 1 000 habitants et celles concernant les communes de 1 000 habitants et plus. Les articles L. 252 et L. 261 du code précité sont également modifiés dans ce sens.

Seront en conséquence applicables aux communes de 1 000 habitants et plus les dispositions - jusqu'alors applicables aux seules communes de 3 500 habitants et plus - relatives aux déclarations de candidatures, aux opérations de vote et au remplacement des conseillers municipaux. Toutefois, il a été décidé de maintenir certaines spécificités pour les communes de moins de 3 500 habitants : l'absence de commissions de propagande pour les communes de moins de 2500 habitants demeure. La possibilité pour une commune d'être divisée en section électorale demeure. Les conseillers municipaux des sections de moins de 1 000 habitants restent élus au scrutin majoritaire (article 18).

L'article 17 supprime les dispositions de l'article L. 256 du code électoral relatives à l'interdiction des candidatures isolées dans les communes de 2 500 à 3 500 habitants, qui sont devenues inutiles et précise que les candidatures isolées, les listes incomplètes ainsi que le panachage sont autorisés pour les communes de moins de 1 000 habitants, comme c'est actuellement le cas pour les communes de moins de 2 500 habitants.

L'article 19 modifie le nombre et la répartition des conseillers de Paris par secteurs. L'annexe 2 du code électoral est remplacée par un nouveau tableau.
L'article 20 introduit dans le code électoral l'élection au suffrage universel dans le cadre de l'élection municipale des délégués communautaires : les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire des EPCI à fiscalité propre figureront sur une seule et même liste. Les premiers de la liste ont vocation à siéger au conseil municipal de leur commune et au conseil communautaire tandis que les suivants de liste ne siègent qu'au conseil municipal de leur commune.

Les mesures relatives à cette élection sont regroupées dans un nouveau titre V du livre Ier du code électoral (dans deux nouveaux chapitres) portant sur l'élection des délégués au sein des conseils des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles, respectivement dans les communes de 1 000 habitants et plus et dans celles de moins de 1 000 habitants :

- l'élection au suffrage universel des délégués des communes de 1 000 habitants et plus a lieu simultanément avec celle des conseillers municipaux (article L. 273-2 nouveau du code électoral), avec application de la représentation proportionnelle et selon la règle de la plus forte moyenne après attribution préalable de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête. Les modalités de répartition des sièges sont précisées (articles L. 273-3 et L. 273-4 nouveaux du même code) ;

- dans les communes de moins de 1 000 habitants, les délégués des communes, par analogie avec le système d'élection par fléchage mis en place dans les communes de 1 000 habitants et plus, sont désignés dans l'ordre du tableau établi lors de l'élection de la municipalité : le maire, puis les adjoints dans l'ordre de leur élection, puis les conseillers municipaux, par ordre décroissant d'âge (article L. 273-6 nouveau du code précité). Le maintien du régime actuel pour ces communes (élection par le conseil municipal) aurait abouti à priver les électeurs de leur choix, en renvoyant le choix des délégués à une élection au suffrage indirect, au sein du conseil municipal ;

- les règles applicables en cas de vacance du siège d'un délégué d'une commune sont précisées : le remplaçant est soit le suivant de liste si la commune compte 1 000 habitants et plus, soit le suivant dans l'ordre du tableau (un adjoint ou un conseiller municipal) si la commune compte moins de 1 000 habitants (articles L. 273-5 et L. 273-7 nouveaux du même code).

Les modifications apportées à l'élection des conseillers municipaux et des délégués des communes au sein des conseils communautaires nécessitent également la modification de dispositions législatives de nature organique.

L'article 21 organise la concomitance des élections départementales et régionales. L'article L. 364 du code électoral disposant que les membres de l'Assemblée de Corse sont élus le même jour que les conseillers régionaux, l'article 21 rend également applicables à l'élection des conseillers de l'Assemblée de Corse les dispositions relatives à la concomitance des élections régionales et départementales.

L'article 22 permet, par un renvoi explicite, d'assurer l'applicabilité aux élections des conseillers à l'assemblée de Guyane et à l'assemblée de Martinique des dispositions législatives du titre Ier du livre Ier du code électoral qui constituent la base juridique communes à toutes les élections sur les questions de liste électorale, de financement électoral, d'opérations de vote.

L'article 23 fixe un délai de six semaines aux conseils départementaux pour se prononcer sur un projet de décret de remodelage cantonal. La qualité de chef-lieu de canton est maintenue aux communes qui la possèdent jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Le CGCT est par ailleurs modifié pour y introduire les trois critères qui devront conduire les opérations de redécoupage des cantons : le territoire de chaque canton doit être continu, toute commune de moins de 3 500 habitants doit être incluse dans un seul canton et la population d'un canton ne peut s'écarter de la population moyenne des cantons du département que de plus ou moins 20%. Il est toutefois possible d'y déroger, de manière limitée, pour des considérations géographiques ou d'autres impératifs d'intérêt général.

L'article 24 permet de mettre fin aux mandats de tous les conseillers généraux et de tous les conseillers régionaux de manière simultanée. Le mandat des conseillers généraux élus en 2008 est prolongé. Le mandat des conseillers généraux élus en 2008, 2011 et celui des conseillers régionaux élus en 2010 expireront en 2015.

L'article 25 supprime les conseillers territoriaux dans diverses dispositions législatives et procède à des coordinations nécessaires.

L'article 26 définit les modalités d'entrée en vigueur de la présente loi et précise que le seuil pour atteindre le second tour lors d'une élection cantonale partielle est fixé à 10% des électeurs inscrits dès la promulgation de la présente loi.

L'annexe modifie la répartition des membres du conseil de Paris.

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