Dossiers législatifs

Projet de loi portant diverses dispositions en matière pénale et de procédure pénale en application des engagements internationaux de la France

Exposé des motifs

Le présent projet de loi a pour objet d'adapter la législation pénale aux obligations résultant d'une part de divers textes communautaires et d'autre part de la signature et de la ratification d'une convention internationale et d'un protocole additionnel en matière de droit humanitaire.

En premier lieu, le projet de loi transpose en droit français les deux décisions-cadres et la décision du Conseil de l'Union européenne suivantes :

- la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l'Union européenne ;

- la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil du 26 février 2009 renforçant les droits procéduraux des personnes et favorisant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en l'absence de la personne concernée lors du procès ;

- la décision 2009/426/JAI du Conseil du 16 décembre 2008 sur le renforcement d'Eurojust et modifiant la décision 2002/187/JAI du Conseil du 28 février 2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité.

En second lieu, le présent projet de loi adapte la législation pénale française afin de respecter les engagements résultant des instruments internationaux ratifiés par la France suivants :

- la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 20 décembre 2006 ;

- le troisième protocole additionnel aux conventions de Genève relatif à l'adoption d'un signe distinctif additionnel.

L'article 1er transpose la décision-cadre 2008/909/JAI.

Cette décision-cadre, dont l'initiative revient à l'Autriche, la Suède et la Finlande, vise à approfondir et moderniser les mécanismes de transfèrement des personnes condamnées résultant de la convention du Conseil de l'Europe du 21 mars 1983. Conçue dans un objectif de réinsertion, cette convention permet aux personnes incarcérées pour l'exécution d'une peine privative de liberté prononcée dans un Etat partie, de la purger dans l'Etat dont elles sont ressortissantes ou résidentes habituelles. Elle s'appuie sur le principe de reconnaissance mutuelle, pierre angulaire de la coopération judiciaire au sein de l'Union.

La décision-cadre apporte, dans les relations entre les Etats membres de l'Union européenne, plusieurs modifications importantes au régime juridique applicable au transfèrement des personnes condamnées :

- elle permet l'exécution des peines privatives de liberté dont l'exécution n'a pas encore débuté dans l'Etat ayant prononcé la condamnation ;

- elle supprime toute possibilité de « conversion » de la peine et conserve, en revanche, la possibilité d'« adaptation » de la peine, ce qui constitue, notamment pour la France qui ne pratique pas la conversion de peine et a toujours contesté ce mécanisme qui conduisait à une importante érosion des peines prononcées par les juridictions françaises dans certains cas, un élément important de valeur ajoutée du texte ;

- elle supprime, dans certains cas, l'obligation de recueillir le consentement de la personne condamnée ;

- elle rend le transfèrement contraignant pour l'Etat d'exécution dans certaines situations notamment lorsque la personne condamnée a la nationalité de cet Etat et a sa résidence habituelle dans cet Etat ou doit être expulsée à destination de cet Etat.

Le projet de loi introduit les dispositions nécessaires dans le code de procédure pénale selon un plan traditionnel :

- une première section comprend les dispositions générales applicables aussi bien pour les demandes actives (transfert vers un autre Etat d'une demande de reconnaissance et de mise à exécution d'une condamnation prononcée par une juridiction française) qu'aux demandes passives (exécution en France d'une condamnation à une peine privative de liberté prononcée par une juridiction d'un autre Etat membre) ;

- une deuxième section qui regroupe les dispositions spécifiques relatives à l'exécution, sur le territoire des autres Etats membres, des condamnations prononcées par les juridictions françaises ;

- une troisième section qui regroupe les dispositions applicables à l'exécution sur le territoire français des condamnations prononcées par les juridictions des autres Etats membres de l'Union européenne.

Enfin, il a été nécessaire d'introduire une quatrième section relative au transit sur le territoire français qui concerne la procédure applicable aux situations où une condamnation prononcée par un autre Etat membre de l'Union européenne est exécutée également dans un autre Etat membre et que le transfèrement du condamné implique la traversée du territoire de la République.

Les articles 2 et 3 transposent la décision-cadre 2009/299/JAI.

Cet instrument est issu d'une initiative de la Slovénie, la République tchèque, la France, l'Allemagne, la République slovaque, la Suède et le Royaume-Uni.

La plupart des instruments européens de reconnaissance mutuelle actuellement en vigueur contiennent un motif de refus lié au fait que la décision à exécuter a été rendue en l'absence de la personne concernée. Ce motif de refus est cependant assorti d'exceptions, tel le fait par exemple que la personne a été informée de la date et du lieu du procès et qu'elle ne s'y est pas présentée. La rédaction de ces dispositions varie cependant d'un instrument à l'autre ce qui nuit à l'efficacité de la coopération judiciaire.

La décision-cadre introduit en conséquence des règles homogènes dans ce domaine, en prévoyant un certain nombre de garanties minimales autorisant la reconnaissance de la décision étrangère rendue en l'absence de la personne.

La France s'est associée à ce projet qui procède d'une volonté de mise en cohérence des instruments adoptés et constitue une forme très pragmatique de relance de la réflexion commune sur le renforcement des garanties fondamentales au sein de l'Union européenne.

La transposition de cet instrument nécessite de modifier pour les harmoniser les dispositions qui sont applicables au mandat d'arrêt européen (article 2) ainsi que la disposition applicable à la reconnaissance et à l'exécution des décisions de confiscation (article 3).

La décision-cadre a également harmonisé les mécanismes applicables aux décisions de reconnaissance et d'exécution des condamnations à une peine privative de liberté. Celles-ci ont été directement introduites dans les articles créés par l'article 1er du présent projet de loi.

Enfin la décision-cadre a harmonisé les dispositions applicables en matière de reconnaissance et d'exécution des sanctions pécuniaires. Les adaptations nécessaires seront introduites par décret puisque les dispositions applicables en la matière se trouvent dans la partie règlementaire du code de procédure pénale (articles D. 48-6 à D. 48-36).


Les articles 4 et 5 transposent la décision 2009/426/JAI.

Le présent projet de loi apporte les adaptations suivantes :

- l'extension de trois à quatre ans de la durée du mandat du représentant national auprès d'Eurojust, qui est désormais appelé « membre national » ;

- l'extension des possibilités d'action d'Eurojust aux fins de lui permettre de coordonner l'exécution des demandes d'entraide judiciaire émises par ou à destination d'un Etat tiers (article 695-4 alinéa 2 du code de procédure pénale) ;
- la possibilité de signaler au collège d'Eurojust les difficultés ou les refus récurrents rencontrés dans l'exécution de demandes d'entraide (article 695-5-1 deuxième alinéa) ;

- la création d'une procédure de recommandation écrite d'Eurojust aux autorités judiciaires nationales, appelant une réponse motivée en cas de refus, en matière d'engagement de poursuites, de réalisation d'actes d'enquêtes ou de résolution de conflit de compétence (articles 695-5-1 et 695-6) ;

- les dispositions nécessaires pour qu'Eurojust puisse accéder dans des conditions identiques à celles des autorités judiciaires aux informations contenues dans les fichiers judiciaires (casier judiciaire national, fichier des personnes détenues, fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles), les fichiers de police judiciaire ou tout autre fichier contenant des informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions (article 695 8-1) ;

- une rédaction plus précise des situations où les autorités judiciaires ont l'obligation d'informer Eurojust (article 695-8-2) ;

- l'extension du rôle d'Eurojust à l'échange de mandats d'arrêt européens ou de toutes autres décisions émises en application d'un instrument mettant en œuvre le principe de reconnaissance mutuelle (nouvel article 695-7) ;

- de nouveaux pouvoirs permettant au membre national de solliciter l'accomplissement de mesures complémentaires ou de demandes d'entraide, la transmission de mandats d'arrêt européens, ou de toute autre décision de reconnaissance mutuelle (article 695-8-5).

Les articles 6 et 7 adaptent la législation pénale française à la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées adoptée par l'assemblée générale des Nations unies le 20 décembre 2006.

La convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées a été adoptée par l'assemblée générale des Nations unies le 20 décembre 2006. Elle vise à lutter, en temps de paix comme en temps de guerre, contre une pratique caractéristique des dictatures, en l'espèce l'arrestation arbitraire ou l'enlèvement d'opposants politiques ou de militants des droits de l'homme, par des agents de l'Etat ou des personnes agissant avec son autorisation, leur maintien en détention dans un lieu tenu secret suivi du refus de répondre aux interrogations de leurs proches.

Le présent projet de loi permet l'adaptation de la législation française pour mettre celle ci en conformité avec les obligations résultant de la convention en introduisant :

- la création d'une incrimination spécifique (nouvel article 221-12 du code pénal) ;

- l'incrimination de la « complicité passive » pour tenir pénalement responsables les supérieurs hiérarchiques (nouvel article 221-13) ;

- un délai de prescription de l'action publique porté à trente ans, à l'instar des délais de prescription des crimes de terrorisme, des crimes de trafic de stupéfiants et des crimes de guerre (nouvel article 221-18) ;

- la possibilité de juger les auteurs du crime de disparition forcée dont l'extradition aurait été refusée à raison du fait que cette infraction est puni d'une peine ou d'une mesure de sûreté contraire à l'ordre public français, ou à raison du fait que la personne réclamée aurait été jugée dans ledit Etat par un tribunal n'assurant pas les garanties fondamentales de procédure et de protection des droits de la défense ou de toute autre raison (modification de l'article 113-8-1 du code pénal) ;

- l'extension de la compétence des juridictions françaises (nouvel article 689-13 du code de procédure pénale), à l'instar de ce qui est fait pour les conventions internationales prévoyant une telle clause de compétence « quasi-universelle ».

L'article 8 adapte la législation pénale française au troisième protocole additionnel aux conventions de Genève relatif à l'adoption d'un nouveau signe distinctif humanitaire.

D'une part, le troisième protocole additionnel aux conventions de Genève, en cours de ratification, a institué un nouveau signe distinctif n'ayant aucune signification religieuse, ethnique, raciale, régionale ou politique, le Cristal-Rouge, caractérisé par un emblème ayant la forme d'un carré Rouge sur fond blanc.

D'autre part, pour mémoire, les conventions de Genève de 1949 et leurs protocoles additionnels font obligation aux Etats parties d'assurer la protection contre les usages abusifs de l'emblème, de la dénomination et des imitations des emblèmes et de la dénomination des signes distinctifs reconnus (principalement la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge, ainsi que le Lion et le Soleil Rouges).

A ce titre, l'article 6, paragraphe 1 du IIIème protocole additionnel aux conventions de Genève impose aux Hautes parties contractantes de prendre les mesures nécessaires pour « prévenir et réprimer, en tout temps, tout abus des signes distinctifs, de leur dénomination, y compris de leur usage perfide, et l'utilisation de tout signe et dénomination qui en constitue une imitation ».

Deux incriminations en droit interne visent à ce jour l'abus des signes distinctifs humanitaires.

Le paragraphe 2 de l'article 433-14 du code pénal sanctionne l'usage par toute personne, publiquement et sans droit, d'un insigne réglementé par l'autorité publique. Il ne répond pas pleinement aux obligations résultant des conventions de Genève précitées et de leurs protocoles additionnels car il n'incrimine pas l'imitation des emblèmes.

Par ailleurs, l'usage abusif ou l'imitation de l'emblème de la Croix-Rouge fait l'objet d'une incrimination spécifique prévue par la loi du 24 juillet 1913 modifiée par la loi du 4 juillet 1939 avec des sanctions beaucoup plus élevées que celles prévues à l'article 433 14 du code pénal.

Pour une parfaite adaptation de la législation française aux obligations des conventions de Genève et de leurs protocoles, le projet de loi complète l'article 433-14 du code pénal en étendant l'incrimination à l'imitation des emblèmes. Il abroge l'article 3 de la loi du 24 juillet 1913 modifiée.

L'article 9 permet d'étendre la compétence des juridictions françaises à certaines situations d'impunité telles le cas où l'extradition d'une personne suspectée de faits graves (crime ou délit puni d'une peine supérieure à cinq ans d'emprisonnement) n'a pas été accordée en raison des conséquences d'une gravité exceptionnelle dues notamment, à son âge ou à son Etat de santé que pourrait avoir son extradition.

L'article 10 comprend diverses mesures de coordination :

- il tire les conséquences de la transposition de la décision-cadre 2008/909/JAI qui régit l'exécution des peines prononcées dans un Etat de condamnation exécutées dans un autre Etat en ce qui concerne le mandat d'arrêt européen : lorsque les juridictions françaises s'opposent à l'exécution d'un mandat d'arrêt européen en contrepartie de l'engagement d'exécuter la condamnation, il convient d'apprécier la reconnaissance et la mise à exécution de cette condamnation selon les nouvelles dispositions introduites par l'article 1er de la présente loi.

Dans la mesure où la convention de transfèrement qui limitait aux seuls ressortissants la possibilité de cette exécution transfrontalière est remplacée par la décision-cadre susmentionnée, il est à présent possible d'étendre aux résidents non français cette possibilité de refuser l'exécution de la condamnation en contrepartie de la reconnaissance et de la mise à exécution sur le territoire national. En application de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union Européenne (arrêt de la Cour du 6 octobre 2009 dans l'affaire C-123/08, Wolzenburg, JO C 116 du 9.5.2008, p. 18), il limite cette possibilité aux personnes qui résident légalement sur le territoire français de façon continue depuis au moins cinq ans.

- l'article 10 harmonise les conditions dans lesquelles les personnes condamnées pour des crimes et délits de guerre sont inscrites dans le fichier des empreintes génétiques en prévoyant l'inscription dans le fichier des empreintes génétiques des personnes condamnées pour des faits de violences constituant des crimes et délits de guerre dans les mêmes conditions que pour des crimes et délits de droit commun.

Le principe retenu est que les personnes condamnées pour des faits constituant des crimes et délits de guerre, doivent être inscrites dans le fichier des empreintes génétiques dans les mêmes conditions que pour des crimes et délits de droit commun.

- enfin, l'article 10 définit le mode de calcul des réductions de peines applicables aux peines étrangères exécutées en France et notamment les conditions dans lesquelles des réductions de peines peuvent être accordées aux personnes condamnées par une décision étrangère ayant commencé à exécuter cette peine à l'étranger puis exécutant la fin de leur peine en France.

L'article 11 prévoit des dispositions spéciales pour l'exécution en France des peines privatives de liberté concernant les mineurs.

Il semble préférable de prévoir une juridiction spécialisée pour la reconnaissance et la mise à exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté privative de liberté concernant des mineurs. A cette fin, le projet de loi propose de confier au président du tribunal pour enfants les pouvoirs qui appartenaient au président du tribunal correctionnel et qui sont prévus à l'article 728-48 du code de procédure pénale.

L'article 12 précise les dispositions transitoires résultant de certaines options ouvertes par les décisions-cadres et prend en compte les déclarations de certains Etats membres.

Ces dispositions maintiennent en vigueur les dispositions antérieurement applicables, notamment celles de la convention européenne sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983 et son protocole additionnel du 18 décembre 1997 ainsi que les articles 67 à 68 de la convention d'application du 19 juin 1990 de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatifs à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes pour les demandes reçues ou adressées avant le 5 décembre 2011 et avec les Etats qui ne mettent pas en œuvre la décision cadre 2008/909/JAI du 27 novembre 2008 concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures de sûreté privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l'Union européenne en raison de déclarations faites par ces Etats (la Pologne).

Elles permettent en outre de maintenir en vigueur avec les Etats n'ayant pas encore transposé la décision-cadre 2008/909/JAI les instruments juridiques en vigueur antérieurement, afin de ne pas limiter les transfèrements avec les Etats qui n'ont pas transposé.

L'article 13 étend l'application de toutes les dispositions de la loi à l'ensemble du territoire de la République.

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