Dossiers législatifs

LOI n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

Exposé des motifs

Lors de son discours à Fort de France, le 26 juin 2009, à l'occasion du baptême de l'aéroport « Aimé Césaire Martinique », le Président de la République affirmait son engagement pour que s'instaure un débat sur un juste degré d'autonomie, de responsabilité et d'équation entre unité de la République et singularité de la Martinique. Il faisait part alors de son intention de consulter la population sur l'évolution institutionnelle du territoire, comme l'y autorise la Constitution, répondant ainsi aux vœux émis par les élus locaux qui souhaitaient cette évolution pour la Martinique. S'inscrivant dans cette dynamique, les représentants des conseils général et régional de la Guyane accompagnés des présidents des assemblées du département et de la région de la Martinique présentaient au Président de la République, le 4 septembre 2009, une déclaration politique, conforme aux objectifs qu'il avait fixés, en préconisant une consultation des peuples concernés.

Les électeurs guyanais et martiniquais ont ainsi été consultés sur les évolutions institutionnelles de leur territoire, et ont choisi, le 24 janvier 2010, à près de 70 % en Martinique et à près de 60 % en Guyane, la création d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région, tout en demeurant régie par l'article 73 de la Constitution, la transformation en une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution ayant quelques jours plus tôt, le 10 janvier 2010, fait l'objet d'un rejet massif par les électeurs.

Le principe de la création en Guyane et en Martinique d'une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution ainsi posé, il revient maintenant au législateur de définir l'organisation et le fonctionnement institutionnel des deux nouvelles collectivités.

Le titre Ier du présent projet de loi modifie le code général des collectivités territoriales, afin de préciser le statut des collectivités de Guyane et de Martinique.

La méthode juridique retenue consiste à rendre applicable à la Guyane et à la Martinique l'ensemble des dispositions du code, sous réserve d'un certain nombre d'exclusions et d'adaptations rendues nécessaires par la spécificité de ces collectivités uniques exerçant à la fois les compétences du département et de la région.

Pour autant, la singularité statutaire de ces collectivités ne peut pas se résumer à un cumul de compétences qui équivaudrait, en matière d'organisation et de fonctionnement, à un simple renvoi aux règles applicables aux conseils généraux ou aux conseils régionaux. Elle nécessite, au contraire, de garantir aux collectivités ainsi créées la possibilité de ne se voir appliquer les évolutions de droit commun à venir que si ces dernières ne sont pas contraires à leur spécificité institutionnelle.

En outre, lorsqu'il est procédé au renvoi à des dispositions de droit commun, le choix du modèle de référence qui a semblé le plus pertinent aux deux collectivités est celui de la région. Cette option s'inscrit dans la volonté de prendre en compte le périmètre d'intervention le plus large possible de la collectivité nouvellement créée : les mesures à mettre en place au titre notamment des conditions d'exercice des mandats et de fonctionnement de certains de ses organes ou du régime juridique des actes de la collectivité font ainsi référence aux règles applicables aux régions, même si dans certains domaines des dispositions quasiment identiques se retrouvent pour les départements.

L'article 1er, après avoir supprimé les mentions de la Guyane et de la Martinique dans plusieurs articles du code général des collectivités territoriales qui ne leur seront plus applicables, crée une septième partie dans ce code en instituant une nouvelle catégorie de collectivités : les autres collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Cette nouvelle partie comprend deux livres.

L'article 2 définit, au sein d'un livre Ier, les dispositions applicables à la collectivité de Guyane.

Le titre Ier de ce livre Ier prévoit les dispositions relatives au nom, au territoire et à l'étendue des compétences de la nouvelle collectivité qui se substitue au département et à la région.

Un chapitre est consacré à la grille de lecture pour l'application du code à la Guyane.

Son titre II, qui concerne l'organisation de la collectivité de Guyane, prévoit comme organes, l'assemblée et son président, la commission permanente et le conseil économique, social et environnemental et renvoie, pour l'essentiel, aux dispositions de droit commun applicables aux conseils régionaux.

Le chapitre III, qui fixe les règles relatives à l'exécutif, contient des dispositions proches de celles qui régissent les départements et les régions, afin de répondre à la volonté des élus locaux attachés à une organisation qui doit avoir comme objectifs de simplifier le fonctionnement de la collectivité pour mieux identifier les décideurs, faciliter la prise de décisions et rendre plus lisible l'action de la collectivité. La seule spécificité retenue, eu égard à la situation particulière de la Guyane, repose sur le pouvoir donné par la loi à la commission permanente de délibérer dans certains domaines, au-delà de ceux que l'assemblée peut lui octroyer par délibération.

Le chapitre V, relatif aux conditions d'exercice des mandats, fait référence aux dispositions applicables aux titulaires des mandats régionaux, et prévoit pour le régime indemnitaire des élus des règles leur garantissant un traitement identique à celui inscrit dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, déposé sur le bureau du Sénat le 21 octobre 2009.

Les titres III à VIII, qui concernent le régime juridique des actes de ses autorités, les relations de la collectivité avec le représentant de l'Etat et les attributions de la collectivité, renvoient aux dispositions de droit commun applicables à l'ensemble des régions ainsi qu'aux départements et régions d'outre-mer, s'agissant notamment pour ces dernières collectivités de leurs compétences en matière de coopération régionale et d'adaptation des lois et règlements.

Le titre IX est consacré aux finances de la collectivité. Il adapte à la situation particulière de la collectivité de Guyane, pour tenir compte de son statut de collectivité unique, les dispositions financières respectivement applicables au département et à la région.

Le cadre budgétaire et comptable de la collectivité sera fixé par ordonnance. Les dépenses obligatoires seront celles prévues pour le département et pour la région. S'agissant des recettes fiscales et des concours financiers de l'Etat, la collectivité percevra les recettes du département et les recettes de la région.

L'article 3 définit, au sein d'un livre II, les dispositions applicables à la collectivité de Martinique.

Comme pour la Guyane, le titre Ier prévoit les dispositions relatives au nom, au territoire et à l'étendue des compétences de la nouvelle collectivité qui se substitue au département et à la région.

Un chapitre est consacré à la grille de lecture pour l'application du code à la Martinique.

Les spécificités institutionnelles de la Martinique, caractérisée par un exécutif responsable devant l'assemblée, conduisent à l'insertion, au sein d'un titre II, de dispositions particulières qui régissent l'organisation, le fonctionnement et les relations entre les différents organes de la collectivité. Quelques mesures relatives à l'assemblée renvoient aux dispositions de droit commun applicables aux conseils régionaux.

La collectivité est constituée d'une assemblée et de son président, d'un conseil exécutif et de son président et d'un conseil économique, social et environnemental.

La création d'un exécutif collégial, dont la responsabilité peut être engagée devant l'assemblée, tient au paysage politique de la Martinique et à ses particularismes culturels. Cette organisation répond à la nécessité de tenir compte des différentes tendances politiques qui pourront ainsi être représentées tant au sein de l'assemblée que de l'exécutif, chaque organe ayant ainsi une responsabilité dans la gouvernance de la collectivité.

Comme pour la Guyane, le chapitre relatif aux conditions d'exercice des mandats fait référence aux dispositions applicables aux titulaires des mandats régionaux et prévoit pour le régime indemnitaire des élus des règles leur garantissant un traitement identique à celui inscrit dans le projet de loi précité relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

Les titres III à VII, qui concernent le régime juridique des actes de ses autorités, les relations de la collectivité avec le représentant de l'Etat et ses attributions, renvoient aux dispositions de droit commun applicables à l'ensemble des régions ainsi qu'aux départements et régions d'outre-mer, s'agissant notamment pour ces dernières collectivités de leurs compétences en matière de coopération régionale et d'adaptation des lois et règlements

Le titre VIII est consacré aux finances de la collectivité. Il adapte à la situation particulière de la collectivité de Martinique, pour tenir compte de son statut de collectivité unique, les dispositions financières respectivement applicables au département et à la région.

Comme pour la Guyane, le cadre budgétaire et comptable de la collectivité sera fixé par ordonnance. Les dépenses obligatoires seront celles prévues pour le département et pour la région. S'agissant des recettes fiscales et des concours financiers de l'Etat, la collectivité percevra les recettes du département et les recettes de la région.

Le titre II du présent projet de loi insère dans le code électoral les dispositions applicables à l'élection des membres des assemblées de Guyane et de Martinique.

L'article 4 modifie l'intitulé du livre IV pour y intégrer les dispositions applicables à l'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique.

L'article 5 retire du tableau n° 7 annexé au code électoral, fixant l'effectif de chaque conseil régional, les lignes consacrées à la Guyane et à la Martinique.

L'article 6 réécrit les titres III et IV de ce même livre contenant les dispositions applicables à l'élection des membres des assemblées de Guyane et et Martinique.

Ces dispositions fixent la durée du mandat (six ans) et la composition de chaque assemblée (cinquante et un membres). Chacune de ces collectivités constitue une circonscription électorale unique.

Le mode de scrutin retenu est le scrutin de liste proportionnel à deux tours à la plus forte moyenne, avec une prime majoritaire de 20 % des sièges à pourvoir. Chaque liste est composée d'autant de sections électorales que prévues dans la circonscription et les sièges attribués à chaque liste sont répartis entre les sections au prorata des voix obtenues dans chaque section électorale.

Les dispositions applicables aux membres des assemblées de Guyane et de Martinique relatives aux conditions d'éligibilité, aux incompatibilités, aux déclarations de candidatures, à la propagande électorale, au recensement général des votes et au remplacement des élus sont reprises, avec les adaptations nécessaires, des dispositions applicables en la matière aux conseillers régionaux.

Le titre III modifie le code des juridictions financières.

Pour tenir compte de la création des collectivités uniques de Guyane et de Martinique, l'article 7 rend applicables aux nouvelles collectivités et à leurs institutions les dispositions relatives aux départements et aux régions auxquelles elles sont substituées et à leurs institutions, tant en ce qui concerne les compétences des chambres régionales des comptes qu'en matière de discipline budgétaire et financière.

Le titre IV prévoit des dispositions diverses et transitoires.

L'article 8 rend applicables aux présidents de l'Assemblée de Guyane, de l'Assemblée de Martinique et du conseil exécutif de Martinique, ainsi qu'aux membres de ces assemblées et conseil titulaires d'une délégation, l'obligation de déclaration de situation patrimoniale prévue par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

L'article 9 prévoit des dispositions visant à prendre en compte l'éloignement et l'impact direct et immédiat de l'exercice des compétences des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution sur des territoires insulaires ou isolés, en dotant le représentant de l'Etat dans ces collectivités de pouvoirs spécifiques, dans des conditions strictement encadrées, en l'absence de décision des autorités locales risquant de porter atteinte soit à la santé et la sécurité publiques ou à l'environnement, soit aux engagements européens ou internationaux de la France.

L'article 10 prévoit l'habilitation du Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance toutes les mesures relatives aux règles financières et comptables applicables aux collectivités de Guyane et de Martinique et celles propres à assurer les transferts qu'appelle cette évolution institutionnelle.

L'article 11 crée une grille de lecture, en substituant à la référence au département, à la région et à leurs institutions la référence à la collectivité de Guyane ou à la collectivité de Martinique et à leurs institutions, dans les dispositions législatives, autres que les seuls codes modifiés par le présent projet de loi et le projet de loi organique qui l'accompagne.

L'article 12 fixe le régime d'entrée en vigueur des dispositions de la loi et renvoie à un décret le soin de fixer la date de la première élection des membres des assemblées de Guyane et de Martinique (au plus tard le 31 décembre 2012).

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