Dossiers législatifs

LOI organique n° 2014-1392 du 24 novembre 2014 portant application de l'article 68 de la Constitution

Exposé des motifs

Représentant de la Nation et garant du fonctionnement régulier des pouvoirs publics et de la continuité de l'Etat, le Président de la République bénéficie, comme d'ailleurs l'ensemble des chefs d'Etat étrangers, d'un régime de responsabilité propre à assurer le respect de la séparation des pouvoirs et à protéger la fonction contre les pressions, manœuvres ou intimidations dont son titulaire pourrait être l'objet, entravant ainsi son action.

Clarifiant, après que furent intervenus une décision du Conseil constitutionnel et un arrêt de la Cour de cassation laissant subsister une hésitation sur leur portée exacte, les dispositions du titre IX de la Constitution, la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 a retenu un dispositif équilibré.

Dans sa rédaction issue de cette révision, l'article 67 de la Constitution consacre, en son premier alinéa, le principe de l'irresponsabilité du Président de la République pour les actes accomplis en cette qualité. Il établit par ailleurs, en ses deuxième et troisième alinéas, un régime d'inviolabilité absolue, mais temporaire : le Président de la République ne peut être mis en cause ni requis de témoigner devant aucune juridiction ou autorité administrative au cours de son mandat, les délais de prescription ou forclusion étant suspendus et les instances pouvant ultérieurement être reprises.

Mais le constituant, s'inscrivant dans le droit fil des recommandations de la commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République présidée par M. Pierre Avril, a estimé que ce régime protecteur appelait, en contrepartie, un mécanisme de protection de la fonction contre son propre titulaire. Il s'agit de faire face à des cas extrêmes dans lesquels l'intéressé, sans être nécessairement coupable de « haute trahison » comme dans l'état antérieur du droit, manquerait à ses devoirs de manière tellement grave et manifeste qu'il se rendrait par là-même indigne de poursuivre l'exercice du mandat que lui a pourtant confié le peuple français.

Aussi, l'article 68 de la Constitution, prévoit-il dans cette hypothèse une procédure de destitution du Président de la République par le Parlement constitué en Haute Cour statuant à la majorité des deux tiers de ses membres et réunie sur proposition conjointe des deux assemblées se prononçant chacune dans les mêmes conditions de majorité.

Les conditions d'application du dispositif doivent être fixées par une loi organique. Tel est l'objet du présent projet. Nourri des réflexions du rapport de la commission présidée par M. Pierre Avril et des comparaisons avec les systèmes constitutionnels étrangers, il précise les conditions d'engagement de la procédure pouvant conduire à la réunion de la Haute Cour (articles 1er à 3) ainsi que le déroulement de ses travaux et débats (article 4 à 6). Enfin, il abroge l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice (article 7).

Le texte veille à assurer le respect des finalités et des équilibres souhaités par le constituant lors de l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 février 2007. La procédure prévue à l'article 68 vise à préserver la dignité de la fonction présidentielle. Elle n'a ni pour objet ni pour effet de conférer à une minorité de parlementaires le droit de contester en toute circonstance ou à des fins partisanes l'action du Président de la République et de rendre celui-ci politiquement responsable devant le Parlement ; seul le Gouvernement, qui détermine et conduit la politique de la nation, assume cette responsabilité, dans les conditions prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution.

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L'article 1er pose le principe de la motivation des propositions de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour. La mise en oeuvre de l'article 68 se distinguant fondamentalement de la procédure législative, il précise encore qu'elles ne peuvent être amendées à aucun stade de leur examen dans chacune des deux chambres. Par ailleurs, il est prévu qu'une proposition de résolution doit recueillir la signature d'au moins un dixième des membres de l'assemblée devant laquelle elle est déposée.

Il prévoit également que ces propositions sont communiquées sans délai au Président de la République et au Premier ministre.

L'article 2 attribue à la commission des lois constitutionnelles de l'assemblée concernée, qui a la légitimité institutionnelle pour se prononcer sur une telle question, un rôle d'examen de la recevabilité des propositions de résolution. Elle peut ainsi écarter les propositions dénuées de tout caractère sérieux.

Cette règle vise à prévenir le risque de procédures dilatoires ou abusives, perturbant le fonctionnement normal des institutions. Elle s'explique par le fait que la mise en œuvre de la procédure de destitution du Président de la République ne peut être regardée comme un droit collectif de nature politique ouvert aux groupes minoritaires de l'une ou l'autre assemblée ; il s'agit d'une procédure réservée à des situations d'une exceptionnelle gravité et qui en appelle à la conscience de chacun.

L'article 3 prévoit que lorsqu'une proposition de résolution a été adoptée par une des deux assemblées, son inscription à l'ordre du jour de la seconde est de droit. Cette disposition découle de l'exigence constitutionnelle, prévue au deuxième aliéna de l'article 68 et en vertu de laquelle la proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze jours.

L'article 4 prévoit la réunion sans délai du bureau de la Haute Cour, dont il fixe la composition, dès l'adoption de la résolution par les deux assemblées. Il attribue au bureau compétence pour assurer l'organisation des travaux de la Haute Cour.

L'article 5 détermine les prérogatives de la commission composée, à parité, de vice‑présidents des deux assemblées et chargée d'éclairer les membres de la Haute Cour par la rédaction d'un rapport distribué au plus tard quinze jours après l'adoption de la résolution. Comme l'y invitait le rapport Avril, le projet de loi organique renvoie sur ce point aux pouvoirs conférés aux commissions d'enquête par l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Il précise que le Président de la République peut être entendu par la commission, s'il en fait la demande, et se faire assister ou représenter à cette occasion. Le constituant n'ayant pas souhaité que l'exercice de ses fonctions soit suspendu en cas de réunion de la Haute Cour, il serait inopportun que le Président de la République soit tenu d'être auditionné par la commission du seul fait que celle-ci en émet le souhait.

L'article 6 pose le principe de la publicité des débats devant la Haute Cour et prévoit que seuls peuvent y prendre part le Président de la République ou son représentant, le Gouvernement et les membres de la Haute Cour. Le Président ou son représentant peut prendre ou reprendre la parole en dernier.

Pour garantir la bonne tenue et l'achèvement rapide du débat, l'article 6 prévoit enfin que le temps de parole est limité et que le vote intervient au plus tard quarante-huit heures après l'ouverture de la séance. Ces dispositions tiennent compte du délai dont la Haute Cour dispose pour se prononcer, que le constituant a limité à un mois et dont le projet de loi organique sanctionne le non-respect par le dessaisissement de la Haute Cour.

L'article 7 abroge l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice, devenue sans objet.

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