Dossiers législatifs

Projet de loi portant réforme des juridictions financières

Exposé des motifs

La performance de la sphère publique est aujourd'hui une composante essentielle de la compétitivité qu'impose la mondialisation. La transparence constitue quant à elle une dimension fondamentale d'un véritable débat démocratique. Tant l'aspiration légitime des citoyens à la transparence que la recherche de la compétitivité créent pour la gestion publique des exigences nouvelles.

Si le contrôle de la régularité de la recette et de la dépense publiques s'impose plus que jamais, il ne suffit plus ; l'évaluation de l'efficience et de l'efficacité de la gestion publique est désormais un impératif.

Les règles de la gestion publique se sont, ces dernières années, profondément transformées. L'adoption de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, issue d'une proposition parlementaire, a marqué, s'agissant de l'Etat, une étape importante dans cette évolution. Les exigences en matière d'efficacité, d'efficience et de transparence se sont également fortement accrues avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 venant consacrer, au sommet de la hiérarchie des normes, le principe de régularité et de sincérité des comptes de l'ensemble des administrations publiques ainsi que la nécessité d'évaluer les politiques publiques.

L'organisation actuelle de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ne leur permet pas de jouer pleinement le rôle majeur que l'article 47-2 de la Constitution leur assigne pour répondre à ces nouvelles exigences.

Lors de son discours du 5 novembre 2007, à l'occasion du bicentenaire de la Cour des comptes, le Président de la République a appelé à une réforme qui permette à la France de disposer du grand organisme public d'audit et d'évaluation dont elle a besoin. Comme il l'a indiqué : « les exigences nouvelles de la gestion publique impliquent pour l'ensemble que constituent les juridictions financières la reconnaissance de nouvelles attributions, de nouveaux moyens ainsi qu'une adaptation de son organisation ».

L'objet du présent projet est de répondre à cette attente, et de rendre possible une gestion publique modernisée et responsable.

Les acquis de la réforme budgétaire et comptable de l'Etat engagée il y a quelques années sont liés pour une bonne part à l'engagement des administrations et, à leurs côtés, de la Cour des comptes qui a constamment cherché à accompagner, voire à anticiper les évolutions nécessaires. Mais il semble que l'on soit resté au milieu du gué de la modernisation de la gestion publique. Si les outils à la disposition des gestionnaires ont été refondus, leurs marges de manœuvre accrues, et les contrôles a priori allégés, en revanche, l'autre versant de la réforme, celui de la responsabilisation des gestionnaires, semble encore inexploré. La réforme demeure incomplète et inachevée.

L'accent qui doit être mis sur la responsabilité des gestionnaires et sur la mesure de leurs résultats pose donc de manière pressante la question des contrôles et de leur organisation, et notamment du contrôle externe, exercé par l'institution supérieure de contrôle.

Les juridictions financières peuvent jouer un rôle moteur dans la modernisation en cours. Par la variété de leurs compétences, par l'exercice simultané des missions que le constituant, le législateur organique et le législateur leur ont attribuées - contrôler, juger, évaluer et certifier -, par l'expertise acquise au fil des ans sur l'ensemble de la gestion et des comptes publics, aussi bien ceux de l'Etat et des établissements publics nationaux, des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, de l'ensemble de la Sécurité sociale, des entreprises publiques, elles y sont préparées.

Les juridictions financières se doivent d'être exemplaires. Elles se doivent en d'autres termes d'être efficientes, efficaces, économes des deniers publics, et à même d'apporter au Parlement, au Gouvernement, aux collectivités locales et au citoyen - leurs interlocuteurs - l'expertise qu'ils attendent légitimement d'elles.

Leurs méthodes ont fait leur preuve : la procédure contradictoire garantit la qualité et l'exactitude de leurs rapports ; la procédure collégiale en assure l'impartialité.

Pourtant, les juridictions financières ne peuvent se contenter de répéter une tradition sans réexaminer leur organisation, leurs méthodes, leurs missions. Elles doivent en effet aujourd'hui relever plusieurs défis.

Le présent projet comprend deux titres, le premier portant modification des dispositions du code des juridictions financières, le deuxième relatif aux dispositions transitoires et finales.

Le titre Ier du projet comprend quatre chapitres, le premier relatif aux dispositions applicables au jugement des ordonnateurs et des gestionnaires publics, le deuxième aux dispositions applicables aux missions non juridictionnelles de la Cour des comptes, le troisième aux dispositions relatives à l'organisation interne de la Cour et aux dispositions statutaires et le quatrième à la Cour d'appel des juridictions financières.

Chapitre Ier. - Jugement des ordonnateurs et des gestionnaires publics

Il s'agit de mettre en place un véritable dispositif de responsabilité des ordonnateurs et des gestionnaires publics.

Sera ainsi traduite dans les faits l'orientation tracée par le Président de la République le 5 novembre 2007, à l'occasion du bicentenaire de la Cour des comptes : « Trop longtemps, on a considéré que le propre de l'argent public était d'être dépensé sans compter, qu'il était dans la nature du service public que son efficacité ne soit pas mesurable et que si l'on devait demander des comptes au comptable, il n'était pas légitime d'en demander à l'ordonnateur. Je profite de l'occasion qui m'est donnée de m'exprimer devant vous aujourd'hui pour dire que cette époque est révolue. Notre Etat a besoin d'une révolution intellectuelle et morale ».

La recherche de la performance, aussi légitime soit elle, ne saurait faire oublier le premier impératif qui s'impose au gestionnaire : celui du respect de la règle de droit. La sanction des irrégularités et des fautes de gestion constitue à cet égard une dimension clé d'une bonne gestion publique. Elle en conditionne tant l'efficacité que la probité. Une réforme du régime de responsabilité juridictionnelle des gestionnaires, pour en faire un système efficace et effectif, apparaît aujourd'hui plus urgente que jamais. Elle conditionne la légitimité de la démarche de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il ne saurait en effet y avoir plus de liberté sans responsabilité véritable.

Un consensus se dégage pour alléger et faire disparaître un certain nombre de contrôles a priori au profit de contrôles exercés a posteriori. Cependant, force est de constater que si la LOLF a octroyé aux gestionnaires des marges de manœuvre plus importantes, les mécanismes de mise en jeu de leur responsabilité n'ont pas évolué et restent largement en deçà des attentes.

Le mécanisme de sanction des irrégularités et des fautes de gestion devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) - mécanisme pourtant original et adapté aux spécificités de la gestion publique - est singulièrement limité. Aussi, l'alternative joue-t-elle actuellement entre l'absence de sanction, inacceptable pour nos concitoyens, ou la sanction pénale, souvent disproportionnée.

Il est donc nécessaire de mettre en place un système satisfaisant de contrôle et de responsabilité a posteriori.

Le régime juridictionnel de surveillance et de sanction de la discipline budgétaire et financière, par les garanties d'impartialité et de respect des droits des personnes contrôlées qu'il offre, peut en constituer la clé de voûte. Il doit néanmoins pour ce faire être renforcé et modernisé. L'article 1er du présent projet ferait de la Cour des comptes la juridiction unique en cette matière de laquelle relèveraient, en plus des comptables, les ordonnateurs et gestionnaires qui, actuellement, relèvent de la CDBF.

La situation actuelle est en effet celle d'une responsabilité de plus en plus partagée entre l'ordonnateur et le comptable public tant en termes de tenue des comptes qu'en termes de contrôle de la dépense. Dès lors, la dualité actuelle de juridictions (Cour des Comptes pour les comptables, CDBF pour les ordonnateurs) ne se justifie plus.

Comptables, ordonnateurs et plus globalement gestionnaires, relèveraient de la même juridiction financière ce qui permettrait d'accroître la cohérence, la transparence et la lisibilité des mécanismes de sanction vis-à-vis de l'administration, du Parlement et de l'opinion publique.

L'article 2 du présent projet complète au titre Ier du livre Ier du code des juridictions financières, le chapitre Ier relatif aux compétences juridictionnelles par une section 5 intitulée « sanctions des irrégularités commises par les gestionnaires publics », cette section comprenant deux sous-sections, l'une consacrée aux personnes justiciables, qui comprend un article créé par l'article 3, l'autre aux infractions et sanctions, qui comprend les articles créés par l'article 4.

L'article 3 du présent projet dresse, dans un nouvel article L. 131-14, la liste des justiciables de la Cour des comptes : membres des cabinets ministériels ou d'élus locaux mentionnés ci-après, agents de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics, et dirigeants des organismes soumis au contrôle des juridictions financières, ainsi que les élus et exécutifs locaux - à l'exception des présidents des organes exécutifs locaux des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle‑Calédonie, et dont les dispositions les concernant en la matière relèvent d'une loi organique - dès lors qu'ils auraient, dans l'exercice de leurs fonctions et alors qu'ils étaient dûment informés de l'affaire, donné à un subordonné un ordre écrit dont l'infraction constitue l'effet.

L'article 4 du présent projet reprend les articles L. 313-1 à L. 313-14 du code des juridictions financières, relatifs aux incriminations et aux sanctions, en les intégrant à la suite de l'article précédent. Il apporte à ces articles les principales modifications suivantes :

- à l'article L. 131-15 (ancien L. 313-1), le maximum de l'amende est diminué de moitié et, comme dans tous les articles, le plancher d'amende est supprimé ;

- à l'article L. 131-17 (ancien L. 313-3), la mention des charges de comptabilité générale est ajoutée après celle des dépenses de type budgétaire ;

- à l'article L. 131-18 (ancien L. 313-4), la mention des charges et produits de comptabilité générale est ajoutée à celle des recettes et dépenses budgétaires ;

- à l'article L. 131-19 (ancien L. 313-5), est ajoutée l'incrimination de défaut de déclaration aux organismes sociaux, en plus de celle de défaut de déclaration fiscale ;

- à l'article L. 131-20 (ancien L. 313-6), est ajoutée l'incrimination de l'avantage injustifié à soi-même, en plus de celle de l'avantage injustifié à autrui, ainsi que celle du favoritisme non intentionnel dans le cadre de l'accès à la commande publique. Il s'agit d'obtenir une meilleure articulation entre la responsabilité budgétaire et financière, d'une part, et les dispositions pénales, d'autre part, en ce qui concerne les actes de favoritisme non intentionnels. Dans le prolongement de nombreux et récents essais de réforme de cette question, il est proposé d'inclure parmi les justiciables de la Cour des comptes ceux qui auraient commis de manière non intentionnelle des faits de favoritisme, étant entendu que les faits commis de manière intentionnelle auraient vocation à continuer de relever du juge répressif ;

- à l'article L. 131-22 (ancien L. 313-7-1), est précisé le lien entre l'infraction et le préjudice (pourra être sanctionné le fait d'avoir causé ou contribué à causer, selon les termes du code pénal, un préjudice) ainsi que le champ institutionnel couvert (organismes, services ou collectivités soumis au contrôle de la Cour des comptes). Au second alinéa, la contribution à causer un tel préjudice est conditionnée à l'établissement de la méconnaissance, de façon délibérée, d'une obligation de contrôle ou à une faute caractérisée ;

- à l'article L. 131-23 (ancien L. 313-8), est ajoutée, dans un nouveau I, une disposition concernant la base permettant d'apprécier les plafonds de pénalités financières applicables aux justiciables qui sont des élus locaux : sont prises en comptes les indemnités maximales qui leur sont allouées. Par ailleurs, au II, le maximum de l'amende due par les justiciables ne percevant ni rémunération ni indemnité, s'apprécierait désormais par rapport au montant du traitement brut annuel moyen des fonctionnaires de l'Etat déterminé par voie réglementaire.

Les dispositions prévues par l'actuel article L. 313-9, qui instituait une exonération de responsabilité pour les justiciables pouvant arguer d'un ordre écrit de leur hiérarchie, sont supprimées (ainsi que celles de l'article L. 313-10 ayant un objet similaire) et remplacées par une disposition incriminant le manquement grave ou répété dans l'exécution des mesures de redressement des collectivités territoriales (nouvel article L. 131-24).

L'article 5 du présent projet tire les conséquences des dispositions de l'article 1er qui ferait de la Cour des comptes la juridiction unique de laquelle relèveraient, en plus des comptables, les ordonnateurs et gestionnaires : il modifie l'intitulé du chapitre II (« dispositions relatives aux activités juridictionnelles ») du titre IV du livre Ier du code des juridictions financières, qui devient : « dispositions relatives aux procédures applicables en matière juridictionnelle » et crée deux sections, l'une consacrée aux activités juridictionnelles des comptables publics (qui comprendrait l'actuel article L. 142-1), l'autre consacrée aux activités juridictionnelles concernant les gestionnaires publics et comprenant deux nouveaux articles L. 142-2 et L. 142-3). Le projet d'article L. 142-2 fixe la liste des personnes pouvant saisir la Cour des comptes des faits présumés constitutifs d'une infraction au sens des dispositions précitées ; le projet d'article L. 142-3 reprend la procédure applicable aux comptables publics (cf. article L. 142-1) avec la différence qu'il n'y a pas de décharge mais un non-lieu.

Chapitre II. - Missions non juridictionnelles de la Cour des comptes

L'article 6 du présent projet concerne la compétence qu'exercerait désormais la Cour des comptes (compte tenu de l'unité organique de l'ensemble des juridictions financières établie par l'article 9 du présent projet) dans le contrôle de la gestion des principaux acteurs locaux, dénommé à l'heure actuelle « examen de la gestion » dans le code des juridictions financières, qui constitue un élément important de l'acquis des chambres régionales des comptes, et qu'il s'agit de consacrer et de renforcer encore, compte tenu de son importance dans le fonctionnement harmonieux d'une République désormais décentralisée.

Cet article 6 rappelle que ce contrôle s'exercerait, selon les procédures définies par le code des juridictions financières sur les seules collectivités territoriales, leurs groupements, et les établissements publics locaux à caractère administratif.

L'article 7 du présent projet comprend trois articles posant le principe de trois compétences de la Cour des comptes :

- l'article L. 111-3-1 poserait le principe de la contribution de la Cour des comptes à l'évaluation des politiques publiques, conformément à l'article 47-2 de la Constitution, sans qu'il s'agisse d'une compétence exclusive ;

- l'article L. 111-3-2 consacrerait le rôle de la Cour des comptes dans le processus de certification des comptes des administrations publiques. Elle pourrait l'assumer soit en certifiant elle-même les comptes, soit selon tout autre moyen défini par la loi, ce qui ne préjuge en rien des choix que le Parlement a déjà été conduit (par exemple, pour les universités ou pour les établissements publics de santé) ou peut être conduit à faire.

Il est en effet un domaine dans lequel le processus de réforme semble encore incomplet : celui de la transparence des comptes publics, alors que cette exigence s'affirme aujourd'hui avec une vigueur nouvelle. La révision constitutionnelle de juillet 2008 a ainsi conduit à consacrer au sommet de la hiérarchie des normes le principe selon lequel « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. » ;

- l'article L. 111-3-3 pose le principe de la participation de la Cour des comptes au contrôle des actes budgétaires et de l'exécution des budgets des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des établissements publics de santé.

L'article 8 du présent projet comprend trois articles qui développent le rôle de la Cour dans sa contribution à l'évaluation des politiques publiques.

L'évaluation se nourrit du métier traditionnel de la Cour et des chambres régionales, le contrôle des comptes, mais elle nécessite une approche différente de celle du contrôle de la régularité d'un compte. La légitimité de l'auditeur en matière d'évaluation doit être plus affirmée. En effet, si le contrôleur applique des règles a priori légitimes, issues de la loi pour la plupart, l'évaluateur dispose, certes, de résultats chiffrés, mais qui exigent une appréciation individualisée faisant la part relative entre le contexte et la responsabilité propre du gestionnaire. L'évaluateur doit pour cela s'appuyer sur des méthodes solides, homogènes sur l'ensemble du territoire ; on ne doit pas pouvoir lui reprocher d'évaluer différemment une politique publique selon le lieu. Ce défi pose tout particulièrement la question de l'organisation des juridictions financières (voir article 9 du présent projet).

La Cour et les chambres régionales des comptes ont déjà fortement développé leur implication dans l'évaluation des politiques publiques. Néanmoins, la situation actuelle demeure insatisfaisante.

Tout d'abord, la répartition actuelle des compétences entre la Cour et les chambres régionales, ainsi que les modalités de programmation, sont cloisonnées et ne permettent pas d'organiser efficacement et de façon homogène l'évaluation des politiques conduites tant au niveau national que local. La conduite d'une enquête commune aux deux niveaux de juridictions prend au moins deux ans. Son organisation est tributaire du choix de chaque chambre régionale, juridiction autonome, de participer ou non au travail commun. Ceci rend difficile pour la Cour des comptes de répondre aux demandes d'évaluation - et notamment à celles qui émanent du Parlement, au moment où le rôle du Parlement est consacré par la Constitution - lorsque celles-ci portent sur des politiques dont la mise en œuvre est en partie décentralisée, ce qui recouvre désormais les cas les plus nombreux et les plus importants.

La deuxième difficulté vient du fait que les ressorts régionaux actuels sont trop nombreux et trop dissemblables. Souvent trop restreints, ils ne donnent pas les éléments de comparaison nécessaires, spécialement pour les grandes collectivités. Par ailleurs, nombre de chambres, trop étroites et avec des effectifs trop restreints, n'ont pas les moyens d'organiser leurs équipes de contrôle et leurs instances de délibéré de manière satisfaisante. La situation ne peut que s'aggraver avec la décrue démographique attendue dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes (CRC). Les chambres pourront de moins en moins assumer des missions d'audit et d'évaluation plus étoffées et plus complexes.

- l'article L. 132-4 concerne les enquêtes demandées non plus (cf. article actuel) par les commissions des finances et par les commissions d'enquête du Parlement mais, désormais, par les présidents des deux assemblées parlementaires et par les présidents des commissions que le règlement habiliterait à cet effet ;

- dans le prolongement de la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 25 juin 2009 au sujet du Règlement de l'Assemblée nationale, l'article L. 132-4-1 du présent projet déterminerait, comme seule la loi peut le faire, les organes du Parlement qui seraient compétents pour demander l'assistance de la Cour des comptes en matière d'évaluation des politiques publiques ;

- l'article L. 132-5 permettrait au Premier ministre de saisir la Cour des comptes d'une demande d'enquête, par parallélisme avec ce que permet déjà la LOLF au Parlement. De la sorte serait renforcée l'équidistance entre le Parlement et le Gouvernement, chacun des deux pouvant s'adresser à la Cour pour lui demander d'effectuer certains travaux, dans le respect de son indépendance.

Chapitre III. - Organisation interne de la Cour des comptes et dispositions statutaires

Les articles 9 et 10 du présent projet concernent l'organisation des juridictions financières et la situation de leurs membres.

Qu'il s'agisse de renforcer sa légitimité sur ses missions actuelles (évaluation, jugement et contrôle) ou d'affirmer de nouvelles missions (certification des comptes des collectivités territoriales), la Cour des comptes devrait pouvoir s'appuyer sur des compétences précises, spécialisées et pluridisciplinaires. Elle devrait ainsi pouvoir s'attacher les services de professionnels de grande qualité et d'origines diverses. Tout appelle donc à revoir ses modes de recrutement et de gestion de ses personnels.

Il est ainsi d'abord proposé d'unifier Cour et chambres régionales pour en faire une seule et même entité.

Les chambres régionales cesseraient d'être des juridictions autonomes et deviendraient des composantes de la Cour, au même titre que les chambres de la Cour (voir article 9 du présent projet). Elles prendraient le nom de chambres des comptes. La programmation, les méthodes et la conduite des contrôles concernant les politiques partagées seraient ainsi unifiées. La Cour des comptes serait en mesure de construire de véritables échantillons représentatifs de collectivités et d'entités à contrôler. Les contrôles seraient plus homogènes sur l'ensemble du territoire et mieux ciblés.

Cette réorganisation ne remettrait nullement en cause le traditionnel contrôle de la gestion - l'examen de la gestion dans l'actuel code des juridictions financières -, mené actuellement par les chambres régionales sur les collectivités territoriales. Ces contrôles garderaient toute leur importance.

Il est nécessaire de créer des chambres interrégionales. Le regroupement aurait plusieurs avantages. Il permettrait la constitution d'équipes ayant la masse critique pour mener des travaux complexes et divers. L'objectif serait d'avoir un nombre de magistrats suffisant dans les chambres des comptes, pour leur permettre de se spécialiser. Le regroupement favoriserait par ailleurs l'homogénéité des méthodes de contrôle et rendrait plus faciles les comparaisons entre collectivités. Il conduirait enfin à des économies d'échelle par la mutualisation des moyens et des fonctions support.

Les nouvelles chambres auraient en principe un ressort interrégional (voir l'article 9 du présent projet). La détermination de ces nouveaux ressorts, qui relève du pouvoir règlementaire, se ferait de façon à ce que les champs de compétences attribués à chaque chambre soient cohérents en termes d'enjeux financiers.

Enfin, les chambres interrégionales pourront comporter, selon des modalités à définir, des antennes régionales implantées dans les sièges actuels des CRC. Ce maintien facilitera la transition pour les personnels concernés ainsi qu'une montée en charge progressive de l'activité des nouvelles chambres interrégionales.

L'exercice des compétences incombant à la Cour des comptes vis-à-vis des collectivités locales - jugement des comptes, contrôle de la gestion et contrôle budgétaire - auxquelles s'ajoute la mise en jeu des ordonnateurs et gestionnaires locaux élus, justifient l'identification des chambres qui en sont chargées pour chaque collectivité et impliquent la mise en œuvre d'un régime d'incompatibilités et d'inéligibilités de leurs membres, prévu dans le code électoral, qui soit différent de celui des autres magistrats de la Cour, du fait de l'éventualité des conflits d'intérêts pouvant découler de l'exercice de ces attributions d'autorité relatives à l'activité d'instances locales élues. Dès lors, l'article 9 du présent projet précise que les chambres des comptes auraient seules qualité pour exercer dans leur ressort ces quatre attributions juridictionnelles et administratives, tout en exerçant les autres missions de la Cour des comptes.

L'article 10 du présent projet soumet au législateur les choix fondamentaux qui découlent de l'unité organique en ce qui concerne les magistrats financiers. Ce n'est qu'une fois ces principes décidés que le présent projet procède à l'habilitation du Gouvernement. Il est en effet souhaitable, et conforme à la tradition républicaine, que le Parlement lui-même se prononce sur les principales règles concernant un corps de magistrats.

L'article 10 modifie l'article L. 120-1, crée un article L. 120-1-1 et complète l'article L. 121-1 du code des juridictions financières.

Les dispositions apportées à l'article L. 120-1 permettent au Parlement de consacrer explicitement, comme il convient, la qualité de magistrats des membres de la Cour des comptes, leur vocation à être affectés dans une des chambres constituant désormais la Cour, parmi lesquelles les chambres des comptes, et le principe fondamental de l'inamovibilité pour tous les magistrats financiers du siège ;

L'objectif poursuivi par la réforme est de recruter, motiver, former des cadres à l'exercice des nouvelles missions de la Cour des comptes et d'assurer à l'ensemble des personnels des conditions de travail et de déroulement de carrière motivantes et attractives

La Cour des comptes doit apparaître au premier rang des institutions de la Nation. C'est une des conditions de son efficacité. La Cour doit maintenir une de ses caractéristiques essentielles : un recrutement de haut niveau et un exercice professionnel d'excellence assurant à ses membres des parcours professionnels diversifiés.

Il convient en même temps de tenir compte des évolutions déjà engagées : les métiers exercés à la Cour et en chambres régionales des comptes convergent. Les modes de recrutement sont proches (le recrutement via l'ENA pour les deux premiers grades prédomine désormais). Le maintien de deux corps de magistrats distincts n'apparaît pas soutenable pour assumer des missions proches, dans un contexte général de réduction du nombre de corps de la fonction publique, de développement de la réflexion par métier et de gestion des ressources humaines.

Les perspectives démographiques doivent également être prises en considération. Le défi démographique est tel qu'il parait difficile de répondre simultanément aux besoins des deux corps. Il faut concevoir une réponse globale.

C'est pourquoi il est proposé de créer un cadre statutaire unique et commun aux magistrats exerçant au siège et en région (article L. 120-1), au sein duquel existeraient les grades de premier président, président de chambre, conseiller maître, conseiller référendaire, auditeur, président de section, premier conseiller et conseiller, étant précisé :

- que le grade de président de chambre deviendrait un grade fonctionnel, le Parlement étant amené à décider explicitement qu'une durée de fonctions de six ans dans une même chambre est instituée, dans un souci de bonne administration de l'institution (article L. 121-1) ;

- que les trois derniers grades n'existeraient qu'à titre transitoire compte tenu de leur extinction progressive.

Chapitre IV. - La Cour d'appel des juridictions financières

Pour l'ensemble de la compétence juridictionnelle de la Cour des comptes, qu'il s'agisse de celle, traditionnelle, concernant les comptables publics, ou de celle, nouvelle, concernant les gestionnaires publics, il importe d'instituer une procédure à la fois efficace et protectrice des droits des justiciables, conformément aux règles constitutionnelles et conventionnelles.

L'article 11 du présent projet instituerait une Cour d'appel des juridictions financières. Pour la première fois dans l'histoire de l'institution, l'ensemble des justiciables des juridictions financières se verrait ainsi reconnaître la possibilité d'accéder à un juge d'appel, compétent pour réexaminer sur le fond l'ensemble du litige examiné en première instance, soit par la Cour des comptes, soit par les chambres territoriales des comptes.

La composition de cette Cour d'appel serait tripartite : conseillers d'Etat, conseillers à la Cour de cassation et conseillers maîtres à la Cour des comptes, en nombre égal. Ce mode de composition de la juridiction d'appel se situe dans le prolongement d'une tradition ancienne : depuis 1948, la CDBF est déjà composée de membres de deux juridictions (Cour des comptes et Conseil d'Etat). De plus, il tire les conséquences, en termes d'organisation, de la nature particulière de l'activité juridictionnelle de la Cour des comptes qui la conduit à se prononcer sur des questions qui sont au confluent des droits financier, administratif, civil et pénal. La présence, aux côtés de membres expérimentés de la Cour, de représentants des plus hautes juridictions administratives et judiciaires permettra à la juridiction d'appel de réunir toutes les compétences nécessaires au traitement des affaires les plus complexes.

Tous les membres de la Cour d'appel seraient élus pour six ans renouvelables par la juridiction dont ils sont membres, ce qui est un gage d'indépendance particulièrement nécessaire s'agissant de composer une juridiction d'appel ayant compétence, notamment, sur l'ensemble des gestionnaires publics.

La présidence de cette Cour d'appel serait confiée à un magistrat de la Cour des comptes exerçant ou ayant exercé les fonctions de président de chambre, étant précisé que, comme les membres de la Cour d'appel, il ne peut siéger dans aucune des formations de la Cour des comptes en matière juridictionnelle.

La généralisation de l'appel à tous les justiciables de la Cour des comptes permettrait de donner une portée effective considérablement renforcée au droit au double degré de juridiction consacré par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Le titre II du présent projet concerne les dispositions transitoires et finales.

L'article 12 du présent projet concerne l'expérimentation légale de certification des comptes des collectivités locales. Si les comptes de l'Etat et de la sécurité sociale, et désormais ceux des établissements publics de santé, sont soumis à certification, rien de tel n'est prévu à l'heure actuelle pour les comptes des collectivités territoriales, ce qui distingue la France des autres grands pays de l'Union européenne. Il s'agit pourtant là d'un sujet primordial. Il serait peu justifiable qu'une telle discipline ne concerne pas les collectivités territoriales dont le poids dans les finances publiques ne cesse de s'alourdir. Leurs administrés doivent également pouvoir bénéficier de la garantie d'un organisme indépendant, certifiant la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes locaux, rôle que la Cour des comptes joue déjà en ce qui concerne les comptes de l'Etat et de ceux du régime général de la sécurité sociale. Il est proposé que la Cour coordonne, conformément à l'article 37-1 de la Constitution, une expérimentation légale de certification des comptes des collectivités locales. Elle pourrait être menée avec certaines collectivités volontaires.

Ceci ne présume en rien du choix de faire exercer ultérieurement tout ou partie de cette compétence au sein des futures chambres des comptes interrégionales.

Une telle expérimentation impliquerait un certain nombre de conditions préalables qu'il conviendra de préciser, comme l'établissement d'un compte financier unique, l'adoption d'un référentiel de normes comptables, le développement du contrôle interne, ce qui peut justifier un commencement de mise en œuvre différé de trois ans après la promulgation de la loi.

L'article 13 du présent projet précise les modalités des dispositions transitoires concernant les trois grades de conseiller, premier conseiller et de président de section, compte tenu de l'extinction progressive de ces grades.

L'article 14 du présent projet précise le sort des procédures engagées devant la Cour de discipline budgétaire et financière, devant les chambres régionales des comptes, ainsi que des procédures relatives aux appels formés devant la Cour des comptes contre les décisions juridictionnelles des chambres régionales des comptes avant l'entrée en vigueur du présent projet.

L'article 15 du présent projet abroge le titre Ier relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière du livre III du code des juridictions financières.

L'article 16 du présent projet énumère les mesures relevant du domaine de la loi que, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances.

L'article 17 du présent projet a trait à l'entrée en vigueur du présent projet.

***

Pour chacun des différents sujets qu'il aborde successivement, le présent projet de loi soumet d'abord au débat et à la décision du Parlement le choix des grandes options de principe. Ce n'est qu'une fois que ces choix ont été effectués par le législateur qu'il est envisagé de faire application de l'article 38 de la Constitution et d'habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures permettant de concrétiser et de préciser les choix fondamentaux que le Parlement aura effectué.

Le projet modernise profondément les missions, l'organisation et les méthodes de la Cour et des actuelles chambres régionales des comptes et il nécessite, notamment, une actualisation et une simplification du code des juridictions financières. Le recours à la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution permet de la mener à bien dans les délais les plus réduits possibles, compte tenu des enjeux qui s'y attachent, y compris dans ses aspects les plus techniques.

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