Dossiers législatifs

LOI n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

Exposé des motifs

Le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique place la gestion des ressources humaines au cœur de la réforme de la fonction publique.


Il fait suite à une intense concertation, notamment dans le cadre de la conférence sur les parcours professionnels qui s'est tenue à l'automne 2007 à l'initiative du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.


Le présent projet de loi met tout d'abord l'accent sur la mobilité. Tel est l'objet du premier chapitre du projet de loi, relatif au développement des mobilités.


Comme l'a rappelé le Président de la République dans son discours du 19 septembre 2007 à l'institut régional d'administration de Nantes, « l'organisation de la mobilité à l'intérieur du service est l'un des grands enjeux de la réforme administrative ».


Le Président de la République a annoncé un certain nombre de décisions pour favoriser la circulation des hommes, des idées et des compétences au cœur du service public.


Il s'agit de droits nouveaux, tel que le droit à la mobilité reconnu à chaque fonctionnaire (article 4).


Il s'agit également de garanties :


- garantie d'une mobilité non entravée par les statuts particuliers (systématisation des détachements et droit à intégration, article 1er) ;


- garantie d'une mobilité facilitée par de nouveaux outils juridiques (intégration directe entre corps et cadres d'emplois, article 2) ;

- garantie d'une mobilité organisée à l'échelle des fonctions publiques (mobilité entre la fonction publique civile et militaire, articles 1er et 3 ; mobilités dans le cadre du cumul d'emplois entre les trois fonctions publiques, article 8) ; mobilité dans le cadre de la libre circulation des travailleurs à l'échelle des pays membres de l'Union européenne (ouverture des concours internes aux ressortissants communautaires, article 12).

Il s'agit enfin d'un accompagnement, lorsque la mobilité doit être organisée par l'administration, qui donne à son agent les moyens matériels de changer de poste et d'administration dans de bonnes conditions (accompagnement financier, article 6).

La mobilité est un droit. Elle devient plus encore un atout, lorsqu'elle est organisée dans le cadre de la carrière garantie aux fonctionnaires : reconnaissance des compétences acquises, construction de parcours cohérents, perspectives d'évolution et de promotion à chaque étape de la vie professionnelle.

C'est pourquoi le projet de loi fait de la construction de parcours professionnels le second pilier de cette réforme de la gestion des ressources humaines.

Cette préoccupation se retrouve tant dans le chapitre relatif au développement des mobilités (chapitre Ier) que dans celui consacré aux recrutements (chapitre II).

Plusieurs dispositions favorisent cette démarche, qu'il s'agisse des mesures qui visent à mieux organiser les mobilités (conservation des plafonds indemnitaires les plus favorables, article 6), qui permettent de capitaliser les avantages de carrière acquis dans ce cadre (reconnaissance des avantages de carrière obtenus lors des détachements, article 5), d'organiser des actions de formation, d'accompagnement et d'encadrement des fonctionnaires en recherche d'affectation (réorientation professionnelle, article 7) ou encore de la suppression des limites d'âges subsistant pour le recrutement par concours dans certains corps ou cadres d'emplois (article 13).

L'harmonisation des conditions de recours à l'emploi contractuel dans les trois fonctions publiques (article 9) et le recours à l'intérim (article 10) participent pour leur part d'une volonté de permettre à l'administration de garantir la continuité du service public lorsqu'il n'est pas possible d'avoir recours à des fonctionnaires.

Pour les agents contractuels concernés par des transferts d'activités entre deux organismes publics, la continuité de l'emploi pourra quant à elle s'organiser dans un cadre juridique sécurisé (article 11).

Un dernier volet du projet de loi contient diverses dispositions de simplification (chapitre III) qui permettront d'accompagner ces réformes par une clarification de la réglementation (position hors cadre, article 15), un allègement des procédures de gestion des ressources humaines (procédures d'élaboration des décrets statutaires, article 16) ou la mobilisation de nouveaux outils de gestion (dématérialisation du dossier individuel du fonctionnaire, article 14).


Chapitre Ier - Développement des mobilités

Article 1er


La mesure vise à lever les freins à la mobilité contenus dans les statuts particuliers lorsque ceux-ci prévoient des restrictions au détachement et à l'intégration qui ne paraissent pas justifiées ou ne comportent pas de dispositions expresses permettant leur mise en œuvre effective.

Les conditions de détachement sont par ailleurs assouplies pour que celui-ci puisse intervenir entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions.

Les dispositions de l'article donnent un droit à l'intégration au terme d'une durée de cinq ans.

Le bénéfice des dispositions relatives au détachement suivi ou non d'intégration est également accordé dans le cadre de l'ouverture de la fonction publique civile aux militaires.


Article 2

Cet article instaure une nouvelle procédure de recrutement destinée à favoriser les mobilités entre les trois fonctions publiques et au sein de chacune d'entre elles en permettant l'intégration directe dans le corps ou cadre d'emplois de fonctionnaires qui remplissent toutes les conditions pour y être détachés.

Au cas par cas, au regard de ses besoins et du profil de l'agent, l'administration pourra proposer l'intégration directe dans le corps ou cadre d'emplois plutôt que le détachement.


Article 3

Le présent article constitue le pendant de l'article 1er dans ses dispositions relatives à l'ouverture de la fonction publique civile aux militaires. Il modifie le code de la défense pour ouvrir le bénéfice des dispositions de l'article 1er relatives au détachement suivi ou non d'intégration aux fonctionnaires qui souhaitent rejoindre les corps militaires.

Article 4

Cette mesure concrétise l'annonce par le Président de la République d'un « droit à la mobilité reconnu à chaque fonctionnaire » tel que l'administration ne puisse plus « s'opposer à la mobilité d'un agent qui souhaite aller vers un autre emploi, dans une autre administration ou dans le secteur privé. » Elle donne le droit à tout fonctionnaire accueilli dans un organisme public ou privé de le rejoindre sous réserve du respect d'un délai maximal de préavis de trois mois.

Les motifs de refus invoqués par l'administration à ce départ sont limités aux « nécessités de service » justifiant sous le contrôle du juge que l'agent soit maintenu temporairement sur son poste.

Des règles plus restrictives peuvent être prévues dans un nombre limité d'hypothèses : lorsque le droit au départ s'exerce dans le cadre de mutations organisées par un tableau périodique de mutations ou lorsqu'il s'agit du premier emploi de l'agent, afin de préserver notamment les durées minimales de service exigées lors du recrutement ou d'aménager le délai de préavis aux contraintes particulières des fonctions exercées.


Article 5


Dans le cadre de la position de détachement, les avantages de carrière (avancement d'échelon et de grade) obtenus dans le corps d'accueil pourront être pris en compte au retour du fonctionnaire dans son corps d'origine.

Réciproquement, l'avancement obtenu par un fonctionnaire dans son corps d'origine en cours de détachement pourra être pris en compte dans son corps d'accueil.

La rédaction retenue conduit dans les deux cas à prendre en compte la dernière situation qui est la plus favorable pour l'agent. Le reclassement intervient à l'occasion de la réintégration dans le corps d'origine, du renouvellement du détachement ou de l'intégration dans le corps d'accueil.

Article 6

L'objectif de cette mesure est de lever les obstacles juridiques et financiers au maintien de la rémunération du fonctionnaire de l'Etat appelé à poursuivre sa carrière dans une autre administration, grâce à deux types de mesures :

- le remboursement partiel de la mise à disposition d'un fonctionnaire auprès d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière ;

- la possibilité pour un agent de conserver à titre individuel le plafond indemnitaire le plus favorable entre son employeur d'origine et son employeur d'accueil dans l'hypothèse où sa mobilité s'inscrit dans le cadre d'une opération de restructuration administrative.

L'Etat pourra participer au financement de cette indemnité d'accompagnement à la mobilité par une aide financière versée dans le cadre d'une convention avec l'administration d'accueil. Un décret viendra préciser les conditions de mise en œuvre de ce mécanisme.

Article 7

Un fonctionnaire de l'Etat dont l'emploi est susceptible d'être supprimé dans le cadre d'opérations de restructuration administratives pourra bénéficier d'une réorientation professionnelle destinée à favoriser sa réaffectation sur un emploi correspondant à son grade.

Cette nouvelle situation statutaire donne aux administrations les moyens d'accompagner leurs agents par la mise en œuvre d'actions d'orientation, de formation ou de validation des acquis de l'expérience.

Celles-ci seront appelées dans ce cadre à opérer un suivi individualisé et régulier des démarches de réorientation professionnelles proposées aux agents. Elles peuvent également confier à ces agents des missions temporaires qui s'insèrent dans leur projet.

Ces actions sont organisées autour d'un projet personnalisé d'évolution professionnelle qui récapitule l'ensemble des moyens mobilisés dans l'objectif de réaffecter le fonctionnaire sur un emploi créé ou vacant correspondant à son grade et à ses objectifs professionnels.

Ce mécanisme novateur s'inspire des dispositifs permettant la prise en charge de fonctionnaires momentanément privés d'emplois dans la fonction publique territoriale et hospitalière, tout en adaptant leur contenu aux spécificités de la fonction publique de l'Etat.

Article 8

La possibilité de nommer des fonctionnaires de l'Etat sur des emplois à temps non complet, ouverte par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007, est, dans l'état actuel du droit, subordonnée à trois conditions cumulatives : l'accord du fonctionnaire, la garantie d'un cumul d'emploi et la nécessité qu'un des emplois cumulé soit situé en zone de revitalisation rurale.

La disposition proposée vise à supprimer cette dernière condition afin d'élargir le périmètre du cumul d'emploi à tous les emplois à temps non complet des trois fonctions publiques, tout en préservant les garanties des fonctionnaires notamment en terme de durée de travail et de rémunération.

Ainsi, deux seuils sont prévus dans la fonction publique de l'Etat : le fonctionnaire ne pourra être employé pour moins de 50 % de son temps de travail sur son emploi principal et la durée totale de son service ne pourra pas excéder un temps complet. Il bénéficiera d'une rémunération correspondant au temps complet.

Ces dispositions ne modifient pas les règles relatives au temps non complet actuellement en vigueur au sein de la fonction publique territoriale et hospitalière. Toutefois, elles y ajoutent la possibilité pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers d'être également nommés sur des emplois d'une fonction publique différente.

Chapitre II. - Recrutement dans la fonction publique
Article 9

Cet article aligne les cas de recours aux agents non titulaires au sein des trois fonctions publiques en permettant aux administrations de l'Etat de recruter des contractuels de droit publics en cas d'absence momentanée d'un fonctionnaire ou de vacance temporaire d'emploi.


Article 10


Les administrations ne peuvent aujourd'hui avoir recours aux services d'entreprises de travail temporaire et de salariés intérimaires.

La présente disposition modifie le statut général et le code du travail pour donner un cadre légal au recours à l'intérim par des organismes publics. Ceux-ci pourront dans ce cadre pourvoir rapidement des vacances temporaires d'emploi ou faire face à des besoins occasionnels, saisonniers ou à des surcroîts d'activité.

Par cet article le gouvernement entend prévoir le même cadre juridique pour le recours à l'intérim par les employeurs publics que celui qui existe pour les employeurs privés, réserve faite de quelques adaptations indispensables à la prise en compte de certaines caractéristiques de l'emploi public.

Applicable aux trois fonctions publiques, cette mesure doit limiter la reconstitution d'un volant d'emplois précaires dans les administrations.


Article 11

Cette mesure vise à faciliter les transferts d'activités entre personnes morales de droit public en posant le principe de la reprise des contrats des agents non titulaires dont l'emploi est transféré, et ce quelque soit la catégorie à laquelle ils appartiennent.

Le dispositif s'inspire des dispositions de l'article 20 de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, qui encadre les cas de transfert d'activités d'un organisme privé vers un organisme public.

Il prévoit la reprise des clauses substantielles des contrats en cas de transfert, parmi lesquelles figure la durée des services accomplis au sein de la personne publique d'origine.

Article 12

Ces dispositions visent à conforter l'accès des ressortissants communautaires qui travaillent dans un Etat membre de l'Union européenne autre que la France aux corps, cadres d'emplois et emplois de la fonction publique. Alors que les concours externes leur sont déjà ouverts, ces publics pourront désormais se présenter aux concours internes de la fonction publique dans les mêmes conditions que les candidats issus des administrations françaises.

La voie des concours internes sera plus particulièrement adaptée aux ressortissants communautaires qui se trouvent, dans leur Etat membre, au vu de leurs titres et diplômes et de leur expérience professionnelle, dans une situation professionnelle comparable à celle des agents de la fonction publique française qui remplissent les conditions pour se présenter aux concours internes.

Les concours internes étant déjà largement professionnalisés, cette mesure permettra de mieux prendre en compte les qualifications et le passé professionnel des ressortissants communautaires.


Cette mesure gagnera à être complétée par un recours plus systématique aux procédures de reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelles introduites par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007.

Article 13

Cet article supprime les dernières conditions d'âge exigées pour le recrutement par concours dans des corps, cadres d'emplois ou emplois lorsque celui-ci est précédé d'une période de scolarité au moins égale à deux ans. Il s'agit notamment des conditions d'âge exigées pour se présenter aux concours de l'Ecole nationale d'administration (ENA).

Cette suppression permettra d'ouvrir plus largement la fonction publique à la diversité des profils et met en œuvre une décision du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.

Chapitre III. - Diverses dispositions de simplification

Article 14

Le dossier individuel du fonctionnaire qui accompagne ce dernier tout au long de sa carrière, comporte toutes les pièces intéressant sa situation administrative.

La mesure permet de donner un fondement juridique à la numérisation et à l'archivage dématérialisé des dossiers du fonctionnaire, qui doivent être encouragés dans le cadre du développement de l'administration électronique et de la montée en puissance des systèmes d'information en ressources humaines au sein des administrations.

Un décret en Conseil d'Etat permettra de préciser le cadre juridique dans lequel interviendra cette gestion dématérialisée dans les administrations qui souhaiteront y avoir recours. Il déterminera en particulier les règles qui permettront de garantir les impératifs de neutralité, d'unité et d'unicité, ainsi que d'accessibilité et de confidentialité qui s'appliquent actuellement au dossier individuel dans le cadre de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983.

Article 15

La modification vise à lever toute ambiguïté sur les conditions à remplir pour être mis en position hors cadres auprès d'un organisme international. La formulation actuelle de l'alinéa a pu conduire certaines administrations à penser que le détachement dans un organisme international est une condition pour être placé dans la position hors cadres.

Or, cette interprétation n'est pas conforme à la volonté du législateur qui, en modifiant la loi en 1991 (loi n° 91-715 du 26 juillet 1991) n'a pas entendu faire une distinction entre les cas de mise en position hors cadres, mais bien mettre fin, de manière générale, à la procédure de détachement préalable avant mise en position hors cadres, procédure excessivement formelle et non respectée en pratique qui aboutissait à des régularisations a posteriori.

Article 16

Cette disposition de simplification dispense de la consultation du Conseil d'Etat les dispositions des statuts particuliers qui reprennent des dispositions statutaires communes à plusieurs corps de fonctionnaires. D'autre part, elle met fin à l'obligation de délibérer en conseil des ministres les décrets statutaires de certains corps de fonctionnaires.

Retourner en haut de la page