Dossiers législatifs

LOI n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat

Exposé des motifs

Dans le cadre des travaux du Livre blanc sur la politique extérieure de la France et du processus de révision générale des politiques publiques, le conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a défini des orientations en vue de rénover l'action extérieure de la France et d'adapter les structures et les modes de fonctionnement du ministère des affaires étrangères et européennes. Plusieurs réformes majeures sont engagées à cette fin : réorganisation de l'administration centrale (décret n° 2009-291 du 16 mars 2009) ; concentration des moyens du réseau diplomatique ; transfert de la mise en œuvre des actions culturelles et de coopération du ministère à des opérateurs dotés de la personnalité morale, notamment à l'Agence française du développement pour ce qui concerne les projets de coopération et de développement.

La présente loi s'inscrit dans ce processus de réforme en modernisant les moyens permettant à la France de développer sa présence et son influence à l'étranger.

I. - La nouvelle diplomatie d'influence de la France s'appuiera non seulement sur le réseau culturel et de coopération, constitué de services et organismes rattachés aux postes diplomatiques, mais également sur des opérateurs nationaux retirant une part significative de leurs ressources du produit de leurs propres prestations, et mettant en œuvre les projets décidés en application des orientations de la politique de coopération et d'action culturelle, scientifique ou technique définie par le ministère des affaires étrangères et européennes, en liaison avec les ministères concernés. Le statut d'établissement public apparaît comme la forme juridique la plus appropriée pour ces opérateurs.

A cet effet, le titre I er de la loi institue une nouvelle catégorie d'établissements publics, contribuant à l'action extérieure de la France à l'étranger, dont il définit les règles constitutives. Deux établissements publics sont créés, sous forme d'établissements publics industriels et commerciaux : un établissement public pour l'expertise et la mobilité internationales et un établissement public pour l'action culturelle extérieure.

L' article 1 er crée cette nouvelle catégorie d'établissements publics, et en définit les missions : la mise en œuvre à l'étranger d'actions culturelles, de coopération et de partenariat et par la gestion de moyens, notamment immobiliers, nécessaires à cette action.

L' article 2 fixe le cadre général de l'organisation et du fonctionnement des établissements constituant la nouvelle catégorie. Il précise les catégories de personnes représentées au sein des conseils d'administration des établissements, et les conditions de leur élection et de leur désignation.

L' article 3 précise les catégories de ressources dont peuvent bénéficier les établissements, qui feront une large place aux produits de leur activité, les opérateurs agissant souvent, dans le champ de leurs compétences, en tant que prestataire des établissements et organismes partenaires ainsi que de l'Etat.

L' article 4 prévoit enfin que ces établissements pourront accueillir des fonctionnaires détachés ou mis à disposition et bénéficier, le cas échéant, d'une exonération de l'obligation de remboursement prévue par les textes statutaires de la fonction publique de l'Etat (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984), de la fonction publique territoriale (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) et de la fonction publique hospitalière (loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) , pendant les deux années suivant leur création, ou pour des missions d'intérêt public de moins de six mois.

L' article 5 crée un établissement public chargé de développer l'expertise et la mobilité internationale, dont la mission sera de contribuer au renforcement de l'attractivité et le rayonnement de la France, notamment à travers la promotion de la mobilité internationale des étudiants, boursiers ou non, le développement des partenariats universitaires et de l'expertise française. L'établissement sera créé à partir de la fusion de l'association « EGIDE », chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et des groupements d'intérêt public « France Coopération Internationale », chargé de l'appui aux opérateurs nationaux et de la promotion de l'expertise française, et « Campus France », chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français.

L'article précise les missions du nouvel établissement, créé sous la forme d'établissement à caractère industriel et commercial. Il organise le transfert des activités précédemment exercées par l'association « Egide » et les groupements d'intérêt public « Campus France » et « France Coopération Internationale » vers le nouvel opérateur, ainsi que le transfert au nouvel établissement des différentes catégories de personnels des trois entités dissoutes.

L' article 6 crée un établissement public pour l'action culturelle extérieure, à caractère industriel et commercial, destiné à succéder à l'association « CulturesFrance », née elle-même de la fusion de l'association française pour l'action artistique (AFAA) et de l'association pour la diffusion de la pensée française (ADPF).

Il organise le transfert des activités précédemment exercées par l'association « CulturesFrance» vers le nouvel établissement public. Les biens, droits et obligations de l'association « CulturesFrance» sont transférés de plein droit, en pleine propriété et à titre gratuit à l'établissement public industriel et commercial, à la date d'effet de la dissolution de ladite association telle que décidée par son assemblée générale, dans le respect des dispositions de la loi du 1 er juillet 1901.

Il prévoit le transfert au nouvel établissement des différentes catégories de personnels de l'association « CulturesFrance». Les personnels sous contrat de droit privé sont transférés au nouvel établissement en application de l'article L. 1224-1 du code du travail. Pour leur part, les personnels de droit public relevant de contrats de droit public se voient proposer un contrat de droit privé par la nouvelle agence, avec une rémunération au moins équivalente.

II. - Le titre II de la loi rénove le cadre juridique de l'expertise technique internationale, défini par la loi n° 72-659 du 13 juillet 1972 relative à la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'Etats étrangers.

La réforme du dispositif de coopération internationale tient une place essentielle dans la modernisation de la politique d'aide au développement. Cette réforme vise à la fois à moderniser une assistance technique française qui prend de plus en plus la forme d'un appui à maîtrise d'ouvrage pour accompagner le renforcement institutionnel et les politiques publiques des pays partenaires, à mettre en place de nouvelles modalités de mobilisation de l'expertise technique internationale, et à faciliter l'accès aux crédits de l'aide publique au développement, qui transitent de façon croissante par les organisations multilatérales.

Dans la mesure où la réforme proposée modifie le champ de la loi du 13 juillet 1972 précitée en étendant les missions de coopération et d'expertise internationale à d'autres personnes publiques ou privées que les Etats étrangers, l'article 7 en modifie le titre, en remplaçant la mention « la situation du personnel civil de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d'Etats étrangers» par les mots : « l'expertise technique internationale ».

L' article 8 élargit le champ de l'expertise technique internationale, en l'étendant aux organisations internationales et aux instituts de recherches étrangers.

L' article 9 ouvre la possibilité de recruter les experts techniques parmi les fonctionnaires des autres fonctions publiques que l'Etat, parmi les agents non titulaires de droit public ainsi qu'au sein du secteur privé.

L' article 10 modifie les dispositions de l'article 4 de la loi du 13 juillet 1972 précitée applicables aux experts techniques internationaux mobilisés par des opérateurs publics, afin de prévoir qu'ils exercent cette activité pour une période limitée de trois ans, reconductible au maximum trois ans.

L' article 11 précise les dispositions de l'article 8 de la loi du 13 juillet 1972 précitée et les mesures applicables aux experts techniques internationaux à la fin de leurs missions de coopération. Elle prévoit que lorsqu'une administration ou un organisme public recrute un expert qui n'était pas précédemment employé par une administration ou un organisme public, la période de service réalisée auprès de l'Etat étranger dans le cadre d'un contrat d'expertise technique n'entraîne pas droit au réemploi ou à titularisation dans l'administration à l'issue du contrat. Cependant, ces périodes d'activité seront prises en compte dans l'ancienneté de services permettant à l'agent de présenter une candidature aux concours internes de recrutement dans les trois fonctions publiques, dans les conditions prévues par les différentes lois portant disposition statutaire relatives à la fonction publique de l'Etat, territoriale et hospitalière.

III - Le titre III de la loi crée une allocation versée directement aux conjoints expatriés dans les postes diplomatiques et consulaires, destinée à compenser les sujétions résultant de l'expatriation.

L' article 12 prévoit que cette allocation se substituera au « supplément familial », complément de rémunération versé à l'agent, prévu par le décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'Etat et des établissements publics de l'Etat à caractère administratif en service à l'étranger, lorsque celui-ci est versé au titre du conjoint . L'allocation sera versée aux conjoints des agents de l'Etat dans les mêmes conditions que l'actuel supplément familial : elle s'applique aux conjoints n'exerçant pas d'activité professionnelle ou ne recevant que des revenus professionnels limités. L'allocation sera exonérée d'impôts sur les revenus, au même titre que le supplément familial susmentionné. A cette fin une disposition d'exonération sera introduite dans la loi de finances rectificative suivant la promulgation de la loi, ou une instruction fiscale sera prise. L'allocation sera assujettie à la CSG et au CRDS, mais non aux cotisations sociales.

III. - Dans son dernier volet ( titre IV ), la loi comporte des dispositions relatives au remboursement des frais de secours engagés par l'Etat à l'occasion des opérations de secours à l'étranger.

L'Etat est amené de plus en plus fréquemment à supporter la charge financière des secours organisés au profit de ressortissants français s'étant exposées à un danger prévisible au regard des mises en garde reçues, dans le cadre d'activités sportives, de loisir ou à caractère professionnel. Les intéressés, qui mettent en péril leur sécurité et parfois la sécurité de ceux qui les accompagnent ne se voient pas réclamer le montant des frais engagés par l'Etat pour préserver leur intégrité physique et psychologique, assurer le soutien à leur famille, mettre en place l'ensemble de la logistique nécessaire à la gestion de la crise.

De même, les professionnels du tourisme, des transports et de l'assurance manquent parfois à leurs obligations contractuelles à l'égard de leurs clients, et s'en remettent à l'Etat pour assurer le rapatriement de leurs clients, même lorsque la situation de force majeure n'est pas constituée. Il peut en résulter une charge très lourde pour l'Etat.

L' article 13 de la loi vise à responsabiliser les ressortissants français s'engageant dans des activités professionnelles, de loisir ou sportives dans des zones dangereuses, en dépit des mises en garde reçues sur les risques encourus, en ouvrant la possibilité pour l'Etat d'exiger, dans des conditions déterminées par décret, le remboursement de tout ou partie des frais induits par des opérations de secours. Il réserve le motif légitime tiré de l'activité professionnelle ou d'une situation d'urgence, qui donnera lieu à un contrôle de proportionnalité.

L' article 14 ouvre à l'Etat la possibilité d'exercer une action récursoire à l'égard des opérateurs de transport, des compagnies d'assurance, des voyagistes ou de leurs représentants, lorsque ceux-ci n'ont pu fournir la prestation de voyage ou de rapatriement à laquelle ils étaient tenus à l'égard de leur contractants et ne peuvent exciper d'un cas de force majeure ayant empêché cette prestation.

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