EXPOSÉ DES MOTIFS

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 s'inscrit dans le nouveau cadre défini par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : l'article 34 de la Constitution prévoit en effet désormais que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

Cette nouvelle catégorie de lois permet de fixer par un vote du Parlement la stratégie nationale de finances publiques, aujourd'hui acte du seul Gouvernement élaboré à l'occasion du programme de stabilité adressé à nos partenaires européens. Elle donne également toute sa cohérence aux composantes de la dépense publique, en intégrant les finances de l'Etat, déterminées en loi de finances, celles de la sécurité sociale, déterminées en loi de financement de la sécurité sociale, mais également celles des autres administrations sociales et des collectivités territoriales, dans leur ensemble et de manière pluriannuelle. En outre, le projet de loi de programmation pour 2009-2012 détermine l'évolution détaillée des dépenses de l'Etat sur trois ans (2009-2011), afin de donner aux gestionnaires la visibilité nécessaire à la conduite des réformes, engagées en particulier à travers la révision générale des politiques publiques.

Il s'agit cependant d'un projet de loi de programmation, qui préserve les domaines respectifs des lois de finances et de financement de la sécurité sociale annuelles : le législateur financier et le législateur financier social conservent leurs prérogatives, de même que le législateur ordinaire.

L'intention du Gouvernement est néanmoins de mettre en œuvre la programmation proposée, tout au long de la législature. Cette programmation est à la fois prudente, retenant des prévisions conservatrices en matière de croissance sur 2008-2009 de manière à démarrer la programmation sur des bases saines, et ambitieuse, car elle prévoit de ramener le besoin de financement des comptes publics en 2012 à une situation proche de l'équilibre - soit un niveau qui n'a pas été atteint depuis 1980 - en associant tous les acteurs de la dépense publique au redressement des comptes.

La loi de programmation est ainsi le support de la stratégie de retour à l'équilibre d'ici à 2012. Cette stratégie sera mise en œuvre en tenant compte de l'évolution des conditions économiques. D'ores et déjà, lors du conseil Écofin de Nice, les Etats membres se sont mis d'accord sur le fait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, dans le respect du pacte de stabilité et de croissance.

La stratégie proposée est claire : le redressement de nos finances publiques doit être atteint sans augmentation du poids des impôts et des charges, donc entièrement grâce à la maîtrise des dépenses, en divisant par deux leur rythme de croissance. Cet effort en dépenses se conjuguera avec une stabilisation temporaire du niveau des recettes et, en particulier, des prélèvements obligatoires, jusqu'au retour à l'équilibre.

Le projet de loi se compose de quatre chapitres :

- le chapitre Ier définit les objectifs généraux de finances publiques et contient la programmation du redressement des comptes publics sur la période 2009-2012, ainsi que celle de la dette publique ;

- le chapitre II porte sur la maîtrise des dépenses de l'Etat et de la sécurité sociale. L'article 5 contient notamment la programmation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du budget général de l'Etat, mission par mission, pour 2009, 2010 et 2011 et l'article 7, celle de l'ONDAM ;

- le chapitre III porte sur la maîtrise des recettes et les règles de principe destinées à conforter la stratégie d'ensemble du Gouvernement, notamment la mise en place de règles de comportement destinées à maîtriser le développement des dépenses fiscales et des niches sociales ;

- le chapitre IV porte enfin sur les modalités de mise en œuvre de la loi et prévoit en particulier la présentation d'un bilan annuel à la fin de la session ordinaire, au moment du débat d'orientation des finances publiques.

Le projet de loi est accompagné d'un rapport, qu'il est proposé d'approuver à l'article 3. Ce dernier précise le contexte macro-économique et les hypothèses retenues, les objectifs poursuivis sur l'ensemble des administrations publiques et pour chaque sous-secteur, ainsi que les conditions de réalisation de la loi de programmation. Il fixe notamment les règles de fonctionnement du budget triennal, constitué par une programmation au niveau de la mission des dépenses du budget général de l'Etat.