Dossiers législatifs

LOI n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports

Exposé des motifs

EXPOSÉ DES MOTIFS


TITRE IER - DE L'ORGANISATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ET GUIDES

L'article 1er regroupe des dispositions qui modifient la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 modifiée d'orientation des transports intérieurs. Il a pour principal objet de reprendre en droit interne les principes d'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire contenus dans la directive européenne 91/440/CEE modifiée du Conseil relative au développement de chemins de fer et dans la directive 2001/14/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la tarification de l'infrastructure ferroviaire.

Le 1° fonde l'accès de l'Etat et des autres personnes publiques compétentes aux informations économiques et aux données de trafic nécessaires à la conduite des études et des recherches qui leur sont nécessaires pour mener leurs politiques notamment en matière de planification et de développement des infrastructures ; actuellement, cette possibilité d'accès est ouverte au seul bénéfice de l'Etat par un décret de 1940 devenu obsolète et ne pouvant être opposable aux entreprises privées ayant accès au réseau ferroviaire.

Le 2° simplifie les procédures d'autorisation de mise en exploitation commerciale des véhicules de transport public guidé ou ferroviaire (locomotives, wagons, etc.), d'une part en exonérant les promoteurs de ces systèmes de l'obligation d'établir un dossier préliminaire de sécurité approuvé par l'Etat, d'autre part en prévoyant la reconnaissance mutuelle entre Etats membres de l'Union européenne (ou appliquant des règles techniques et de sécurité équivalentes à celles applicables dans l'Union) des autorisations de mise en exploitation commerciale, comme cela existe pour les avions et les véhicules routiers. Cette mesure facilitera la circulation de ces véhicules, notamment les wagons qui circulaient librement dans un cadre antérieur ; elle est rendue obligatoire par la directive 2008/57/CE du Parlement et du Conseil du 17 juin 2008 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de la Communauté.

Le 3° modifie les articles 13-1 et 13-2 afin de limiter l'intervention, en qualité d'expert, aux seuls organismes qualifiés et d'exclure, en conséquence, les personnes physiques qui, le plus souvent, ne sont pas à même de présenter les garanties financières liées à la responsabilité qui leur incombe ; il remplace le mot « ouvrage » par celui de « système » dans un souci d'unification des termes employés ;

Le 4° modifie l'intitulé de la section I du chapitre Ier du titre II pour prendre en compte le fait que cette section inclut des dispositions applicables aux services de transport ferroviaire en général et non au seul service public de transport ferroviaire.

Le 5° introduit dans la loi du 30 décembre 1982 précitée deux nouveaux articles 17-1 et 17-2. Il a pour objet de reprendre les principes aujourd'hui contenus dans le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national. En effet, ce texte transpose les directives des premier et deuxième « paquets ferroviaires » qui ouvrent le service du transport de marchandises sur le réseau ferré national et fixe les droits d'accès dont bénéficient les entreprises ferroviaires sur ce réseau. Aujourd'hui, l'ouverture d'autres réseaux, notamment locaux, au service de transport ferroviaire de marchandises et la nécessité d'encadrer les pouvoirs de l'autorité de régulation amènent à rassembler dans un article législatif les principes fixés par ce décret.

L'article 17-1 définit le réseau ouvert aux opérateurs et l'étend au-delà du réseau ferré national à toutes les lignes qui lui sont reliées et relèvent du champ des directives « paquets ferroviaires » ; il inscrit le principe de séparation comptable de l'activité de gestionnaire d'infrastructure de celle d'une entreprise ferroviaire exploitant des services de transport ; il impose aux entreprises ferroviaires d'identifier clairement dans leur comptabilité les opérations relevant de l'activité fret par rapport à celles de voyageurs ; il rappelle les droits d'accès des entreprises ferroviaires aux infrastructures et aux prestations mentionnées dans le document de référence du réseau établi par le gestionnaire d'infrastructure; il impose la publication par les gestionnaires d'infrastructure d'un document de référence de leur réseau à l'attention des entreprises ferroviaires ; il prévoit la possibilité pour un opérateur ferroviaire de conclure avec un gestionnaire d'infrastructure un accord-cadre portant sur les capacités d'infrastructure susceptibles de lui être offertes pendant plusieurs années.

L'article 17-2 ouvre le réseau, à compter du 13 décembre 2009 - date d'entrée en vigueur de l'horaire de service 2010 - aux services internationaux de transport de voyageurs ; ceci comprend également la possibilité de prendre et de déposer des voyageurs dans des gares françaises situées sur le trajet d'un service international à condition que ces dessertes intérieures « de cabotage » présentent un caractère accessoire au regard de l'ensemble du trajet et qu'elles ne portent pas atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public. Cet article transpose également une partie des dispositions de l'article 1er de la directive 2007/58/CE qui confie à l'organisme régulateur la mission de se prononcer, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat, sur le caractère accessoire de ces dessertes intérieures ou l'atteinte éventuelle à l'équilibre économique d'un contrat de service public.

Le 6° modifie l'article 18 relatif aux missions de transporteur de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) pour les mettre en cohérence avec les nouvelles dispositions relatives à l'ouverture du réseau ferroviaire à la concurrence prévues à l'article 17-2.

L'article 2 modifie la loi n° 97-135 du 13 février 1997 modifiée portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire (RFF).

Le 1° permet à RFF de confier, par convention, à toute personne, des missions de gestion du trafic et des circulations, de fonctionnement et d'entretien des installations, sur des lignes à faible trafic réservées au transport de marchandises. Cette disposition facilite la mise en place d'opérateurs ferroviaires de proximité qui pourraient, dans un objectif d'optimisation des moyens techniques et humains, se voir confier par RFF des missions de gestion de l'infrastructure sur des lignes pour lesquelles ils assureraient également des services de fret.

Le 2° facilite les relations entre RFF, la SNCF et le titulaire d'un contrat de partenariat ou d'une convention de délégation de service public. Il permet à ce dernier de rémunérer directement la SNCF pour les missions qu'elle assure pour son compte au titre de la gestion des circulations et de l'entretien des équipements de sécurité ; l'ambiguïté de la rédaction actuelle, qui donne à penser que la rémunération reste versée par RFF, alors que les missions sont spécifiées par le contractant, apparaît préjudiciable à la clarté et à la stabilité de ces contrats.

Le 3° précise la composition du conseil d'administration de RFF et la notion d'usager en prévoyant que la personnalité prévue au dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation du secteur public est choisie parmi les représentants des usagers du service de transport public. Il s'agit donc de l'usager, utilisateur du service ferroviaire, voyageur ou chargeur.

Le 4° prévoit que le calcul des redevances d'utilisation du réseau ferré national tient compte, quand le marché s'y prête, de la valeur économique, pour l'attributaire du sillon, de l'utilisation de ce réseau.

TITRE II - DISPOSITIONS PARTICULIERES

L'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public a été complété par l'article 138 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulation économiques qui a introduit un alinéa prévoyant la présence au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des entités chargées d'une mission de service public d'une personnalité qualifiée choisie parmi les représentants des consommateurs ou des usagers. La mise en œuvre de cette disposition a pu soulever des difficultés d'interprétation. L'article 3 précise en son I que les dispositions de l'alinéa introduit en 2001 s'appliquent à compter de la publication du décret fixant son champ d'application ainsi que les critères de désignation des représentants des consommateurs et des usagers. Son II prévoit par ailleurs, dans le respect des exigences de la jurisprudence constitutionnelle et européenne, la validation des délibérations de « Réseau ferré de France » prises depuis le 7 janvier 2006 et de celles des autres entreprises publiques et établissements publics concernés intervenues depuis le 16 mai 2001 (III) en tant que leur régularité serait contestée au regard des dispositions de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983 mentionnée ci-dessus.

TITRE III - DE LA REGULATION DES ACTIVITES FERROVIAIRES

Le titre III, « De la régulation des activités ferroviaires », crée une autorité de régulation des activités ferroviaires.

L'article 4 précise qu'il s'agit d'une autorité administrative indépendante, dénommée « Commission de régulation des activités ferroviaires ». La commission se voit confier la mission de veiller au bon fonctionnement du service public de transport et des activités ferroviaires. Les principes des droits d'accès des opérateurs aux réseaux et aux prestations sont définis à l'article 17-1 nouveau de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs. La compétence de la commission porte sur les activités ferroviaires réalisées sur l'ensemble du réseau, sous réserve des pouvoirs dévolus à la Commission intergouvernementale au tunnel sous la Manche sur la liaison fixe trans-Manche.

L'article 5 fixe sa composition : sept membres nommés par décret ayant un mandat de six ans non renouvelable, trois étant nommés respectivement sur désignation des présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique, social et environnemental.

L'article 6 définit les incompatibilités des fonctions des membres, dont celle résultant de la détention d'intérêt dans une entreprise du secteur du transport ferroviaire.

L'article 7 investit la commission d'un pouvoir réglementaire encadré par des dispositions législatives et réglementaires, notamment celles fixées à l'article 17-1 nouveau mentionné ci-dessus.

L'article 8 précise les missions et les pouvoirs de la commission. Elle doit donner son avis sur les dessertes intérieures créées à l'occasion des services internationaux de voyageurs pour permettre à l'autorité administrative compétente (le ministre chargé des transports) ou à l'autorité organisatrice des transports de les refuser ou de les limiter. Elle est saisie des négociations entre un gestionnaire et un demandeur de sillons sur les propositions de tarifs afin de s'assurer que les redevances d'utilisation de l'infrastructure ne présentent pas de caractère discriminatoire. Elle autorise l'entrée en vigueur de certains accords cadres pour tenir compte d'investissements spécialisés ou de l'existence de contrats commerciaux conclus avant le 1er janvier 2010. Elle s'assure de la séparation comptable entre les activités de gestionnaire d'infrastructure et celles des services de transports. Elle émet un avis conforme sur la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national et peut, à la demande du ministre chargé des transports, formuler des avis sur les tarifs des services de transport ferroviaire de voyageurs effectués à titre exclusif par une seule entreprise et sans mise en concurrence préalable. Elle est consultée sur les projets de textes réglementaires relatifs à l'accès au réseau ferroviaire, ainsi qu'à la conception, la réalisation et l'utilisation des infrastructures et des matériels de transport ferroviaire.

L'article 9 règle le traitement des litiges, qui est une mission essentielle de la commission, jusqu'ici confiée au ministre chargé des transports, et ajoute un pouvoir de réformation des décisions. Le contentieux des décisions prises à ce titre relève en premier ressort de la cour d'appel de Paris.

L'article 10 confère à la commission un pouvoir de sanction des manquements d'un gestionnaire d'infrastructure ou d'une entreprise ferroviaire aux obligations portant sur l'accès au réseau et à son utilisation. La commission peut prendre une sanction administrative d'interdiction temporaire d'accès et/ou une sanction pécuniaire d'un montant allant jusqu'à 3 % du chiffre d'affaires ou de 150 000 €. La commission doit motiver ses décisions et agit dans le cadre d'une procédure contradictoire. Les décisions prises à ce titre peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat.

L'article 11 mentionne que les propositions, avis et décisions de la commission sont motivés.

L'article 12 traite du personnel dont le statut est de droit public et prévoit la possibilité de recruter des contractuels. Les services de la commission sont dirigés par un secrétaire général nommé par son président.

L'article 13 exige l'impartialité des membres et agents de la commission et impose le secret professionnel dont la violation entraîne d'office la cessation des fonctions.

L'article 14 précise les moyens, d'origine budgétaire, dont dispose la commission et l'exonère des obligations prévues en matière de contrôle des dépenses engagées.

L'article 15 reconnaît à la commission un pouvoir d'investigation fort pour lui permettre de disposer de toutes informations comptables, économiques, financières et sociales de la part des gestionnaires et des entreprises ferroviaires. Elle dispose d'un droit d'accès à leur comptabilité. Elle peut recueillir tous les renseignements utiles, entendre toute personne et accéder aux locaux professionnels.

L'article 16 permet aux agents de la commission d'accéder, sous l'autorité et le contrôle de l'autorité judiciaire, en tous lieux des personnes susceptibles d'être contrôlées.

L'article 17 permet de sanctionner le refus de coopérer à une enquête.

L'article 18 oblige la commission à établir un rapport d'activité annuel à adresser au Gouvernement et au Parlement.

L'article 19 prévoit les relations de la commission avec l'Autorité de la concurrence et notamment la possibilité que cette dernière soit saisie par le président en cas de pratiques d'ententes ou d'abus de position dominante dans le secteur ferroviaire.

L'article 20 précise que la commission a également des relations avec les autorités judiciaires pour faire connaître son avis d'expert sur les pratiques du secteur à l'occasion d'un procès.

L'article 21 prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour préciser, en tant que de besoin, les conditions d'application des dispositions du titre III.

L'article 22 met en cohérence les dispositions de l'article 21-4 de la loi du 30 décembre 1982 modifiée d'orientation des transports intérieurs et fixe la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la commission.

TITRE IV - DE CERTAINES CONCESSIONS ROUTIERES

L'article 23 porte sur certaines concessions routières.

Le I actualise la rédaction de l'article L. 153-7 du code de la voirie routière qui dispose actuellement que les conditions d'exploitation du tunnel routier sous le Mont-Blanc font l'objet d'accords bilatéraux entre la France et l'Italie. La nouvelle rédaction entrera en vigueur à compter de l'entrée en vigueur de la convention signée à Lucques le 24 novembre 2006 entre la République française et la République italienne, dont l'approbation a été autorisée par la loi n° 2008-575 du 19 juin 2008.

Le II vise à allonger jusqu'à la fin de l'année 2050 la durée de la concession autoroutière de la société ATMB afin de remédier au déséquilibre de la concession du tunnel du Mont-Blanc occasionné par les travaux de mise aux normes de ce tunnel décidés par les autorités françaises et italiennes à la suite de la catastrophe du 24 mars 1999. L'allongement de la concession du tunnel du Mont-Blanc a été inséré dans le nouveau traité signé à Lucques le 24 novembre 2006. Ces allongements ont été autorisés par une décision de la Commission européenne rendue le 22 février 2006.

Le III vise à intégrer à la concession autoroutière de la société ATMB la portion de route nationale comprise entre Le Fayet et la rampe d'accès au tunnel du Mont-Blanc, pour assurer la continuité de l'exploitation du réseau national entre l'autoroute A40 et le tunnel, sans changer le statut de cette route express. En effet, depuis la récente réorganisation de services routiers de l'Etat, la RN 205, qui se situe dans un site très contraint, ne peut plus être exploitée de façon optimale. Cette disposition vise à rationaliser la gestion de ce tronçon en la confiant à la société concessionnaire des ouvrages directement adjacents, dès la signature entre l'Etat et ATMB d'un avenant en précisant les modalités pratiques. La gratuité sera néanmoins assurée pour les usagers locaux.

Le IV a pour but d'allonger jusqu'au 31 décembre 2068 la durée de la convention du tunnel de Sainte-Marie-aux-Mines pour compenser les importants travaux de sécurisation décidés par l'Etat à la suite de l'accident du tunnel du Mont-Blanc mentionné ci-dessus. Cet allongement a également fait l'objet d'une décision favorable de la Commission européenne rendue le 22 février 2006.

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES A L'AVIATION CIVILE

L'article 24 modifie l'article L. 422-5 du code de l'aviation civile.

Est abordé en premier lieu le décompte de la durée du travail du personnel navigant de l'aéronautique civile. Deux éléments fondamentaux le caractérisent : l'absence d'un horaire collectif de travail et une limitation de fait de l'activité de ce personnel par les heures de vol, pour des raisons relevant d'une part, de la sécurité, d'autre part, d'une activité aérienne variable des entreprises selon les modes d'exploitation.

La notion de temps de vol dispose d'une définition claire, d'origine communautaire, à l'article L. 422-5 du code de l'aviation civile. Les heures de vol sont par ailleurs encadrées par un règlement communautaire (règlement (CEE) 3922/91 modifié) et limitées à 900 annuellement et à 100 par vingt-huit jours.

En raison du mode particulier d'exploitation des entreprises concernées, touchant à la singularité de l'organisation du transport aérien ainsi qu'à la sécurité, depuis 1951, des décrets successifs pris en application du code du travail mais codifiés dans le code de l'aviation civile, ont, d'une part, établi une correspondance entre temps de vol et durée légale du travail et, d'autre part, fixé le volume de cette correspondance en heures de vol au mois, au trimestre ou à l'année.

Cette correspondance a été validée par le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation en a fait une stricte application.

Cette disposition vient compléter l'article L. 422-5 du code de l'aviation civile qui a transposé la directive n° 2000/79 du 27 novembre 2000 concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile. La transposition, qui instaure notamment une limite maximale annuelle de temps de service, vise à protéger la santé et la sécurité des travailleurs. En conséquence, elle ne s'oppose pas à la mise en place d'une règle de correspondance qui n'a d'effet qu'en termes de rémunération.

Cependant, l'articulation entre code du travail et code de l'aviation civile était devenue peu claire, ce qu'illustre le fait qu'elle a suscité des contentieux. Dès lors l'affirmation expresse par la loi de la possibilité de mettre en place un temps de correspondance dans ce secteur particulier offrira une plus grande lisibilité des règles applicables et une plus grande sécurité juridique.

Tel est l'objet de la première phrase du premier alinéa du paragraphe II nouveau qu'il est proposé d'introduire à l'article L. 422-5 du code de l'aviation civile.

En outre, par un arrêt du 19 mars 2003, le Conseil d'Etat a jugé, dans le cadre de l'examen du décret organisant la durée du travail du personnel navigant, que seule la loi pouvait fixer les principes encadrant la rémunération des heures supplémentaires. Les dispositions annulées du décret relatif à la durée du travail du personnel navigant sont donc reprises dans la deuxième phrase du premier alinéa du paragraphe II précité.

Par ailleurs, le régime de travail du personnel navigant tient compte des exigences inhérentes à l'activité aérienne, et organise un mode spécifique de compensation des sujétions qui lui sont liées. C'est pour cette raison que le personnel navigant est exclu de l'application des articles du code du travail relatifs au repos quotidien, au temps de pause et au travail de nuit. Or ces exclusions résultent aujourd'hui de l'effet de plusieurs articles de lois non codifiés et il convient de les réunir afin de conserver une lisibilité à l'ensemble.

S'agissant du temps partiel, il ne peut qu'être adapté, comme cela l'a été pour les marins dans le code du travail maritime, à l'exercice du métier de navigant qui n'offre pas de régularité dans la programmation de l'activité.

Ce sont ces principes que prévoient les deuxième et troisième alinéas du paragraphe II nouveau qu'il est proposé d'introduire à l'article L. 422-5 du code de l'aviation civile.

L'article 25 tire les conséquences de la création par l'article 24 des deuxième et troisième alinéas du paragraphe II nouveau de l'article L. 422-5 du code de l'aviation civile. Il convient, en effet, d'abroger les dispositions législatives d'origine, devenues redondantes, en tant qu'elles concernent le personnel navigant de l'aviation civile. C'est l'objet de l'article 25.

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