Dossiers législatifs

LOI n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie

Exposé des motifs

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif aux marchés énergétiques a pour objet :

- en premier lieu, de transposer en droit français la directive communautaire n° 98/30/CE du 22 juin 1998 sur « les règles communes du marché intérieur du gaz naturel » adoptée par le conseil des ministres de l'Union européenne et par le Parlement européen le 22 juin 1998.

La directive 98/30/CE du 22 juin 1998 établit, en vue de la réalisation d'un marché concurrentiel du gaz naturel, des règles communes concernant le transport, la distribution, la fourniture et le stockage de gaz naturel. Elle définit les modalités d'organisation et de fonctionnement du secteur du gaz naturel, y compris le gaz naturel liquéfié (GNL), d'accès au marché et d'exploitation des réseaux, ainsi que les critères et procédures applicables en ce qui concerne l'octroi d'autorisations de transport, de distribution, de fourniture et de stockage du gaz naturel. Elle prévoit la création d'une autorité de régulation du secteur.

Ce projet de loi vise donc d'une part, à ouvrir à la concurrence le marché gazier français, contribuant ainsi à la constitution d'un marché unique européen de l'énergie dont bénéficieront les consommateurs, d'autre part, à donner aux opérateurs français les moyens de poursuivre leur développement dans un contexte européen et mondial en profonde mutation. Il définit également les obligations de service public qui s'imposent aux différents acteurs afin de garantir notamment la sécurité d'approvisionnement, la protection de l'environnement et la solidarité entre les territoires et envers les plus démunis. La création d'une autorité de régulation pour le secteur du gaz par l'élargissement des compétences de l'actuelle Commission de régulation de l'électricité à ce secteur permettra de garantir le bon fonctionnement du marché gazier et la coexistence harmonieuse du service public et de la concurrence.

Ces objectifs font l'objet des dispositions du présent projet de loi regroupées dans les quatre titres suivants : l'accès aux infrastructures de gaz naturel (titre Ier), la transparence et la régulation du secteur du gaz naturel (titre II), le service public du gaz naturel (titre III), le transport et la distribution de gaz naturel (titre IV), le contrôle et les sanctions (titre VI) et des dispositions diverses (titre VII) ;

- en deuxième lieu, d'insérer dans le code minier, de manière à la rendre plus accessible et plus lisible, la réglementation relative aux stockages souterrains de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés ou de produits chimiques à destination industrielle. Les dispositions correspondantes font l'objet du titre V du présent projet de loi (« Le stockage souterrain ») et de l'article 21-II (2° à 4°) du titre VII « Dispositions diverses » ;

- en troisième lieu, de modifier une disposition de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, concernant les installations qui utilisent des énergies renouvelables.

TITRE I ER : L'ACCÈS AUX RÉSEAUX DE GAZ NATUREL

Le présent titre définit la nouvelle organisation du secteur gazier français en instaurant d'une part, un droit d'accès aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel et aux installations de gaz naturel liquéfié et en définissant d'autre part, les conditions juridiques dans lesquelles s'opère l'ouverture du marché.

Article 1 er :

Cet article instaure un droit d'accès aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel et aux installations de gaz naturel liquéfié au profit de tous les opérateurs dans des conditions non discriminatoires entre les utilisateurs de ces ouvrages ou installations.

Article 2 :

Cet article définit la notion de clients « éligibles » qui peuvent faire appel librement aux fournisseurs de leur choix : elle traduit le principe posé par la directive d'une ouverture progressive et maîtrisée du marché du gaz naturel. Les producteurs d'électricité à partir de gaz naturel sont ainsi rendus éligibles de même que les consommateurs finals dès lors que leur consommation annuelle pour un site donné est supérieure à un certain seuil. Ce seuil doit être fixé par décret dans le respect des dispositions de l'article 18 de la directive. Le Gouvernement a par ailleurs considéré comme opportun de reconnaître l'éligibilité de l'ensemble des distributeurs non nationalisés (DNN) dès lors que leur volume d'achat de gaz naturel est supérieur au seuil précisé ci-dessus afin de leur permettre d'optimiser l'approvisionnement de l'ensemble de leurs clients.

Article 3 :

Cet article traduit le principe de l'ouverture du marché français aux fournisseurs européens et définit les conditions d'exercice de l'activité de fourniture qui seront réglementées par la puissance publique dans le respect des principes de la politique énergétique.

Article 4 :

Cet article précise les critères qui peuvent conduire les opérateurs exploitant des infrastructures de gaz naturel à refuser de conclure un contrat d'accès à ces infrastructures, et les conditions dans lesquelles un transporteur bénéficiant d'une autorisation de fourniture peut obtenir de la part de la Commission de régulation du gaz et de l'électricité une dérogation temporaire à l'application des dispositions de l'article 1er relatives au droit d'accès aux infrastructures de gaz naturel. Dans tous les cas, le refus d'accès doit être motivé et peut donner lieu à sanction.

TITRE II : LA TRANSPARENCE ET LA RÉGULATION DU SECTEUR DU GAZ NATUREL

La réalisation d'un marché concurrentiel et ouvert du gaz naturel nécessite que son fonctionnement se déroule dans des conditions transparentes et non discriminatoires. La directive 98/30/CE du 22 juin 1998 prévoit à cet égard que les Etats membres désignent une autorité compétente indépendante des parties pour régler rapidement les litiges relatifs à l'accès au réseau et créent des mécanismes appropriés et efficaces de régulation, de contrôle et de transparence afin d'éviter tout abus de position dominante au détriment notamment des consommateurs. Parmi ces mécanismes, la séparation comptable des activités et la protection des informations sensibles dans les entreprises gazières sont considérées comme des moyens essentiels par la directive pour garantir une régulation efficace du secteur. La transposition de ces dispositions fait l'objet des articles du présent titre.

Article 5 :

Cet article précise les modalités d'établissement des tarifs et conditions commerciales d'utilisation des réseaux de transport et de distribution, et des installations de gaz naturel liquéfié, ainsi que celles des tarifs de vente du gaz naturel aux clients non éligibles. Il fixe les compétences respectives des ministres chargés de l'économie et de l'énergie et de la Commission de régulation de l'électricité et du gaz en la matière. Le Gouvernement propose de retenir le principe d'un accès réglementé aux réseaux de transport et de distribution qui confère à la Commission de régulation de l'électricité et du gaz un pouvoir de proposition préalable. Pour les autres tarifs, la Commission de régulation est consultée. La transparence du dispositif conduit à prévoir la publication des propositions et avis de la Commission de régulation de l'électricité et du gaz afin de garantir l'information des utilisateurs et des consommateurs.

Cet article rappelle également les principes de tarification aux clients non éligibles des distributeurs : les tarifs de vente de gaz naturel sont harmonisés dans leur zone de desserte respective et les différences de tarifs ne peuvent excéder les différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport de gaz naturel à haute pression.

Cet article précise enfin que des dérogations aux tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution et aux installations de gaz naturel liquéfié, ainsi qu'aux conditions commerciales générales d'utilisation de ces réseaux et installations peuvent être accordées, après consultation de la Commission de régulation de l'électricité et du gaz, lorsqu'elles sont justifiées par des modalités particulières d'utilisation des ouvrages et installations. Ces dispositions ont notamment pour objet de permettre aux opérateurs de développer de nouvelles infrastructures gazières dans des conditions qui seront encadrées afin de ne pas constituer de risques de distorsion de concurrence tout en étant suffisamment incitatives pour garantir le maintien d'un réseau d'infrastructures gazières de qualité et adapté à une demande de gaz en forte croissance.

Article 6 :

Cet article impose aux entreprises gazières intégrées la séparation comptable des activités de transport, de distribution et de stockage de gaz naturel, ainsi que, le cas échéant, celui d'un compte séparé regroupant l'ensemble de leurs activités en dehors du secteur du gaz naturel. Cette séparation comptable est destinée à éviter toute subvention croisée entre les activités gazières relevant du monopole et celles ouvertes à la concurrence. Lorsque l'importance de leur effectif le justifie, ces entreprises effectuent également un bilan social. Ces dispositions visent l'ensemble des distributeurs de gaz naturel, c'est-à-dire Gaz de France et les distributeurs non nationalisés de l'article 23 de la loi du 8 avril 1946 ainsi que les autres distributeurs agréés en application du sixième alinéa de l'article 50 de la loi du 2 juillet 1998.

Les règles et les principes de séparation des comptes sont soumis à l'approbation de la Commission de régulation de l'électricité et du gaz. Les ministres chargés de l'économie et de l'énergie disposent, comme la Commission de régulation de l'électricité et du gaz, d'un droit d'accès à la comptabilité des entreprises concernées ainsi qu'aux informations économiques financières et sociales nécessaires à leurs missions.

Cette séparation comptable s'impose aussi pour les mêmes motifs aux entreprises autres que celles mentionnées ci-dessus qui exercent au moins deux activités dans le secteur du gaz naturel ou qui exercent au moins une activité dans le secteur du gaz naturel et une autre activité en dehors de ce secteur.

Article 7 :

Cet article a pour objet de rappeler aux entreprises leur devoir d'information pour assurer une gestion efficace et sûre des réseaux et des stockages mais aussi l'obligation de garantir la confidentialité de certaines informations commerciales ou industrielles sensibles nécessaires au bon fonctionnement du marché dont la liste sera fixée par décret.

Il précise également les sanctions applicables aux agents des services chargés des relations avec les tiers pour l'utilisation des réseaux, installations ou stockages concernés, en cas de manquement au respect de cette obligation de confidentialité.

Article 8 :

Cet article institue une obligation pour tous les acteurs intervenant dans le secteur du gaz de communiquer aux pouvoirs publics les informations nécessaires pour leur permettre d'établir des statistiques qui constituent un élément important pour l'élaboration de la politique énergétique dans le domaine du gaz, et de respecter ses engagements internationaux vis-à-vis en particulier de l'OCDE.

Article 9 :

L'instauration d'une autorité de régulation spécialisée et indépendante s'impose pour garantir le bon fonctionnement du marché gazier et notamment sa fluidité et sa transparence.

C'est la raison pour laquelle dans un souci de cohérence et d'optimisation de moyens, le Gouvernement propose d'étendre la plupart des compétences de la Commission de régulation instituée par la loi du 10 février 2000 susmentionnée au secteur gazier et de changer en conséquence sa dénomination. Afin de tenir compte des spécificités du secteur et dans un souci de lisibilité, cet article définit avec précision les compétences de la Commission de régulation de l'électricité dans le secteur du gaz.

Article 10 :

Cet article met en cohérence les dispositions de la loi du 10 février 2000 susmentionnée et du code général des collectivités territoriales concernées par l'extension au secteur gazier des compétences de cette commission.

TITRE III : LE SERVICE PUBLIC DU GAZ NATUREL

Article 11 :

Cet article permet de concilier ouverture du marché gazier à la concurrence et mise en oeuvre de la politique énergétique. Il confère aux pouvoirs publics la faculté d'imposer des obligations de service public aux opérateurs de réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, aux exploitants d'installations de gaz naturel liquéfié, aux fournisseurs, aux distributeurs et aux titulaires de concessions de stockages souterrains de gaz naturel. Celles-ci portent sur la sécurité, y compris la sécurité d'approvisionnement, la continuité de la fourniture de gaz, la qualité et le prix des produits fournis, la protection de l'environnement, le développement équilibré du territoire et la garantie du maintien temporaire d'une fourniture de gaz naturel aux personnes en situation de précarité.

Le II donne au ministre chargé de l'énergie la possibilité de prendre les mesures conservatoires nécessaires en cas de menace pour la sécurité d'approvisionnement du pays en gaz naturel. TITRE IV : LE TRANSPORT ET
LA DISTRIBUTION DE GAZ NATUREL

Ce titre a pour objet de fixer des exigences techniques pour l'exploitation des différents réseaux afin de garantir l'absence de discrimination entre les différents utilisateurs des réseaux gaziers, dans le prolongement des règles d'accès aux réseaux de transport et de distribution de gaz naturel ainsi qu'aux installations de gaz naturel liquéfié.

Article 12 :

Cet article précise les responsabilités des opérateurs dans l'exploitation des réseaux et des installations concernées.

Article 13 :

La directive impose un principe de transparence des différentes prescriptions techniques générales de raccordement et d'accès aux réseaux. En conséquence, il est prévu que les dispositifs réglementaires actuels relatifs aux règles techniques de conception et d'utilisation des canalisations de gaz ou de leurs interconnexions et ceux relatives à la sécurité applicables aux installations de gaz des consommateurs seront complétés et adaptés.

Article 14 :

Le dispositif défini par l'article 50 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier favorise le développement du service public de la distribution de gaz. Les communes non desservies par un réseau public de distribution de gaz et non inscrites au « Plan national de desserte » peuvent faire appel à l'opérateur de leur choix, éventuellement nouvellement constitué, sous réserve de l'agrément de cet opérateur. Pour obtenir cet agrément, les sociétés concernées, à l'exception des nouvelles distributions de gaz combustibles hors réseau de transport, doivent aujourd'hui disposer d'un capital à 30 % public, en application du quatrième alinéa de l'article 8 de la loi n°46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Dans la mesure où il est prévu d'abroger cette disposition de la loi du 8 avril 1946, susceptible de constituer un obstacle aux échanges et aux règles de concurrence dans un marché ouvert (cf. article 21.I 2°), il est nécessaire de supprimer la référence qui lui est faite dans les dispositions du 6 ème alinéa du I de l'article 50 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998.

TITRE V : LE STOCKAGE SOUTERRAIN

Les stockages souterrains de gaz, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et de produits chimiques de base à destination industrielle sont régis respectivement par les ordonnances n° 58-1132 du 25 novembre 1958 et n° 58-1332 du 23 décembre 1958 modifiées, et par la loi n° 70-1324 du 31 décembre 1970 modifiée. Le Gouvernement se propose d'intégrer ces dispositions dans le code minier.

En dépit de leur proximité, les réglementations susmentionnées présentent certaines différences, notamment au niveau des procédures et des consultations à mener, alors même que les actes administratifs en cause sont de même nature. Cette disparité fait naître des interrogations de la part des services en charge en particulier de la sécurité et de l'environnement et une certaine incompréhension de la part des collectivités locales et des populations de plus en plus sensibilisées sur ces sujets, et conduit sur le plan juridique à une situation complexe.

Il est donc apparu souhaitable de disposer d'un texte législatif unifié pour l'ensemble des stockages souterrains.

La refonte des trois législations actuelles doit toutefois tenir compte du rôle majeur des stockages souterrains dans les domaines de la sécurité énergétique et de la qualité de la fourniture d'énergie pour les consommateurs. Un dispositif adapté aux caractéristiques géologiques liées aux stockages souterrains des substances concernées doit également être préservé. Enfin, la création de stockages relève de l'allocation de ressources rares relevant de la collectivité nationale, en l'occurrence les formations géologiques favorables.

Ces préoccupations sont identiques à celles relatives aux ressources minières. De surcroît, les stockages souterrains s'apparentent techniquement à des mines du fait des multiples similitudes entre les deux types d'activité comme le niveau géologique utilisé ou les compétences techniques nécessaires pour suivre l'activité, et il est essentiel de pouvoir gérer dans un cadre approprié la coexistence ou la succession des activités minières et de stockage (par exemple superposition de titres de recherches d'hydrocarbures et de recherches de stockage, ou utilisation d'un gisement en fin d'exploitation en vue de stocker du gaz naturel).

Article 15 :

Cet article crée dans le code minier un titre V bis intitulé : « Du stockage souterrain ». Les dispositions de ce code, sous réserve de quelques adaptations, seraient ainsi appliquées à la recherche, à la création, à l'aménagement et à l'exploitation des stockages souterrains.

Article 16 :

Cet article modifie certaines dispositions du code minier et du code de l'urbanisme pour tenir compte de celles du nouveau titre V bis relatif au stockage souterrain qu'il est proposé d'insérer dans le code minier.

Article 17 :

Cet article précise les conditions dans lesquelles doit être assurée, par les titulaires de concessions de stockage souterrain, l'exploitation des stockages et les usages auxquels ceux-ci doivent satisfaire en priorité. En effet, les stockages souterrains jouent un rôle essentiel dans la sécurité d'approvisionnement et pour assurer la modulation saisonnière de la fourniture de gaz aux consommateurs. Il est donc nécessaire de préserver cet atout stratégique et d'inciter les opérateurs gaziers à créer de nouvelles capacités de stockages ou à développer d'autres solutions.

TITRE VI : CONTRÔLE ET SANCTIONS

Les autorités en charge de la régulation du secteur gazier doivent pour assurer pleinement leurs missions disposer de moyens de contrôle, d'enquête et de sanctions éventuelles en cas d'infractions. Tel est l'objet des dispositions du présent titre.

Article 18 :

Cet article confère au ministre chargé de l'énergie et au ministre chargé de l'économie des pouvoirs d'enquête et des pouvoirs de sanction pécuniaire et de suspension ou de retrait d'une autorisation en cas de manquements aux obligations légales s'appliquant aux activités de fourniture, de transport ou d'exploitation des stockages souterrains de gaz naturel.

Article 19 :

Cet article définit les infractions qui peuvent être constatées et les sanctions pénales qui leur sont applicables.

TITRE VII : DISPOSITIONS DIVERSES

Article 20 :

L'article 19 modifie l'article 10 de la loi du 10 février 2000 susmentionnée qui, afin de favoriser le développement de la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération, instaure une obligation d'achat, par EDF et les DNN, de l'électricité ainsi produite.

Le législateur a entendu réserver le bénéfice de ce dispositif aux installations de petite taille dont la puissance installée n'excède pas un seuil, aujourd'hui fixé à 12 MW. Les dispositions actuelles ne sont toutefois pas suffisamment précises pour empêcher certains contournements du dispositif par des découpages artificiels des sites de production.

Afin de limiter effectivement le bénéfice de l'obligation d'achat aux petites installations, il est proposé que l'appréciation du respect du seuil de puissance maximal soit faite pour un même site par filière et par groupe (une société et ses filiales) en fonction de la distance.

Article 21 :

Le I modifie certaines dispositions de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz rendues caduques par les dispositions de la présente loi : les monopoles d'importation et d'exportation sont ainsi abrogés. De même, la disposition prévoyant l'obligation pour les transporteurs de gaz naturel de disposer d'un capital à 30 % public est abrogée. Enfin les dispositions relatives à la possibilité de nationaliser des entreprises gazières qui, situées sur le parcours d'une conduite de gaz combustible, ne souhaiteraient pas s'alimenter à cette source malgré l'injonction de Gaz de France, sont abrogées également.

Le II abroge l'article 4 du décret n°50-578 du 24 mai 1950 relatif à la délimitation des circonscriptions régionales et à la gestion des ouvrages de production et de transport de gaz, rendu inopérant compte tenu des dispositions de l'article 81 de la loi de finances rectificative n° 2001-1276 du 28 décembre 2001. Il contient également des dispositions d'abrogation relatives aux stockages souterrains de gaz, d'hydrocarbures liquides et liquéfiés ou chimiques ainsi que des dispositions concernant les demandes en cours d'instruction et les autorisations en cours de validité à la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

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