Dossiers législatifs

LOI n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance

Exposé des motifs

Depuis les lois de décentralisation, les départements assument la responsabilité de l'aide sociale à l'enfance. Leur intervention a permis d'améliorer un dispositif de protection de l'enfance auquel ils consacrent chaque année la première part de leur budget - soit plus de cinq milliards d'euros.

L'État est pour sa part garant de la cohérence du dispositif et du respect des engagements internationaux de la France. Il contribue lui-même à la protection de l'enfance, notamment grâce à son action dans les domaines de la justice, de la santé et de l'éducation nationale.

Notre système de protection de l'enfance repose sur des principes éprouvés. Mais il doit aussi faire face à de nouvelles difficultés.

L'actualité récente a mis en lumière des difficultés liées au signalement des situations à risque. Au-delà de ces drames, ce sont des dizaines de milliers d'enfants qui souffrent au sein même de leur environnement familial, parfois en silence, sans que jamais leur souffrance soit révélée.

Depuis plusieurs décennies, la famille se transforme ; les relations entre ses membres évoluent. Les solidarités de proximité s'amoindrissent ; la famille semble plus isolée. Dans le même temps, la société connaît des mutations profondes. Malgré l'amélioration globale des conditions de vie, la précarité atteint profondément certaines familles.

Face à ces évolutions, il ne s'agit pas de remettre en cause les principes de notre système de protection de l'enfance. A défaut de savoir ou de pouvoir assurer la protection de leurs enfants, les parents doivent être secondés par les pouvoirs publics. Mais c'est d'abord en s'appuyant sur leurs compétences et sur les ressources de l'environnement familial que l'on peut mieux aider l'enfant et sa famille. Toute intervention proposée ou imposée pour les aider dans l'exercice de leur responsabilité parentale doit respecter leur place.

L'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins et le respect de ses droits doivent guider toute décision le concernant et constituent des principes fondamentaux sur lesquels doit reposer notre dispositif.


Le maintien de l'enfant dans sa famille doit être privilégié tant que sa santé, sa sécurité, sa moralité et les conditions de son éducation sont préservées, et tant qu'il favorise son développement. Mais si ces conditions ne sont pas réunies, il faut envisager une séparation selon des modalités adaptées. Il faut lui assurer mieux-être, stabilité, sécurité et faire en sorte que son parcours de vie ne soit pas chaotique. Les passages d'établissement en établissement, la succession de familles d'accueil, les allers et retours dans la famille ajoutent à sa souffrance. Il faut chercher à conforter les liens entre l'enfant et ses parents, mais sans subordonner son intérêt au maintien à tout prix de ces liens.

Le respect des droits de l'enfant a reçu au cours des quinze dernières années une nouvelle consécration au niveau international. La Convention internationale sur les droits de l'enfant, adoptée par l'Organisation des Nations unies le 20 novembre 1989, a été ratifiée par la France en 1990. Elle est mieux connue aujourd'hui et mieux prise en compte dans notre pays. Le Parlement a ainsi voté des lois inspirées par la lettre et l'esprit de cette convention, avec pour ambition de prendre en compte l'intérêt de l'enfant en ce qui concerne la filiation, l'accès aux origines, l'adoption, la lutte contre les maltraitances. La mission du défenseur des enfants, autorité administrative indépendante, est de promouvoir ces droits et de veiller à leur respect.

Dans ce contexte, notre effort mérite de porter davantage sur le respect des droits de l'enfant et de ses parents. Il importe que l'enfant soit informé des projets qui le concernent, qu'il soit consulté et écouté dans la mesure de ses capacités, qu'il soit préparé aux futurs changements de sa vie. Cela implique également de remettre en question le projet qui a été conçu pour lui, s'il le souhaite ou si son développement et son mieux-être l'exigent. Notre procédure judiciaire doit mieux veiller au respect de l'audition de l'enfant.

La réforme de la protection de l'enfance s'appuie sur ces fondements, qu'il faut conforter. Les conseils généraux se sont impliqués pleinement en améliorant les réponses, en innovant et en recherchant avec les partenaires de la protection de l'enfance une meilleure organisation. Le projet de loi confirme leur rôle de chef de file dans le domaine de la protection de l'enfance et leur donne de nouveaux moyens pour exercer cette responsabilité essentielle, avec trois objectifs prioritaires :

- développer la prévention et clarifier les missions de la protection de l'enfance (titre I er ) ;

- renforcer le dispositif d'alerte et d'évaluation des risques de danger pour l'enfant et mieux articuler la protection sociale et la protection judiciaire de l'enfance (titre II) ;

- améliorer et diversifier les modes d'intervention auprès des enfants pour mieux répondre à leurs besoins (titre III).


Le Gouvernement entend mener cette réforme en veillant tout particulièrement à ce que les charges qu'elle induit pour les départements fassent l'objet d'un accompagnement financier adéquat. Pour élaborer un projet de loi qui réponde au mieux aux besoins et aux attentes, il s'est également appuyé sur une très large concertation. Il a lancé en novembre dernier une large consultation en invitant chaque président de conseil général à organiser un débat sur la protection de l'enfance avec les acteurs locaux intéressés. Des journées thématiques nationales ont permis de traiter des points techniques spécifiques avec des experts et des professionnels de tous horizons. Enfin, un comité national composé de diverses personnalités a été réuni pour réfléchir aux grands enjeux de cette réforme. Le Gouvernement sera particulièrement attentif à ce que cette large concertation se poursuive pour l'élaboration des textes réglementaires ainsi que pour la mise en œuvre des guides de bonnes pratiques et des référentiels prévus dans le programme accompagnant le projet de loi.

Titre I er - Missions de la protection de l'enfance

L'objectif de ce titre est de développer la prévention et clarifier le dispositif de protection de l'enfance en précisant le rôle de chaque intervenant et en définissant le champ de la protection de l'enfance.

L'article 1 er vise à donner un fondement législatif à la notion de protection de l'enfance dans le respect de la Convention internationale relative aux droits de l'enfant. Le grand nombre d'acteurs publics ou privés qui interviennent auprès des familles et des enfants amoindrit la lisibilité de leur participation à une même mission. La nécessité d'une meilleure articulation entre ces acteurs justifie une définition dans la loi du dispositif de protection de l'enfance.

Les pouvoirs publics sont en effet fondés à intervenir dans l'intérêt de l'enfant pour accompagner les familles confrontées à des difficultés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives.

Cet article rappelle également, dans le code de l'action sociale et des familles, que le service de protection maternelle et infantile participe à la protection de l'enfance aux côtés du service départemental d'action sociale et du service de l'aide sociale à l'enfance.

Il introduit enfin, dans l'article du code de la santé publique qui énumère les missions que doit remplir le service de protection maternelle et infantile, plusieurs changements pour renforcer les actions de prévention des risques de danger pour l'enfant, au nombre desquelles figurent le suivi des femmes enceintes avec l'entretien du quatrième mois de grossesse qui devient systématique et les actions qui peuvent en résulter, les actions de prévention périnatale en liaison avec les professionnels de la médecine libérale et hospitalière, notamment afin d'assurer des visites à la maternité et au domicile dès le retour de la maternité par des professionnels de la protection maternelle et infantile, un bilan systématique pour tous les enfants de trois à quatre ans à l'école maternelle pour tous ceux qui sont scolarisés.

L'article 2 rappelle que la prévention des dangers et des risques de danger pour l'enfant fait explicitement partie de la protection de l'enfance.


Il substitue la notion d'enfant en danger à celle d'enfant maltraité issue de la loi du 19 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance, afin de couvrir toutes les situations qui mettent l'enfant en danger ou en risque de danger.

Enfin, il met en cohérence dans le code de l'action sociale et des familles et dans le code civil la définition des situations de danger pour un mineur, qui fonde la protection sociale de l'enfance et la protection judiciaire de l'enfance. Cette définition commune doit permettre de clarifier les critères de l'intervention judiciaire (article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles). Est ajouté dans le code de l'action sociale et des familles un nouveau critère d'appréciation de la situation de l'enfant, celui de son développement, physique et intellectuel, qui figure dans le code civil depuis la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale.

L'article 3 a pour but de modifier les conditions de dispense de l'obligation alimentaire pour les enfants ayant fait l'objet d'une séparation d'avec leurs parents par décision judiciaire, ces conditions apparaissant aujourd'hui trop restrictives. Il modifie les conditions actuelles de durée de séparation et d'âge :

- la condition de durée est réduite de trente-six mois à vingt-quatre mois ;

- la condition d'âge est élargie de onze à seize ans.

Titre II. - Audition de l'enfant et liens entre protection sociale et protection judiciaire de l'enfance

Ce titre s'ouvre sur une disposition qui renforce les droits des enfants. En effet, l'article 4 introduit une disposition sur l'audition de l'enfant devant le juge aux affaires familiales qui met en conformité notre droit avec l'article 12 de la convention relative aux droits de l'enfant et le règlement communautaire n° 2201/203 du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale, dit « Bruxelles II bis », entré en application le 1 er mars 2005. Ces textes ne prévoient aucune restriction au droit d'être entendu pour l'enfant capable de discernement.

Par ailleurs, l'objectif principal de ce titre est d'améliorer le dispositif d'alerte et d'évaluation des risques de danger pour l'enfant ainsi que l'articulation entre la protection sociale et la protection judiciaire de l'enfance.

Un dispositif d'alerte mieux identifié et mieux organisé doit permettre de détecter plus tôt des situations d'enfants en danger. L'isolement des professionnels ou le cloisonnement des institutions freine la communication d'informations. Plus encore, les dispositions du code pénal relatives au secret professionnel peuvent empêcher les professionnels de la protection de l'enfance de communiquer ou de partager entre eux les informations qu'ils détiennent à propos d'un enfant inspirant de l'inquiétude.


Aussi, le projet généralise une organisation visant à assurer la centralisation et le traitement des informations préoccupantes concernant des enfants. A cet effet, il crée à l'article 5 une cellule opérationnelle départementale de recueil des informations préoccupantes, qui doit être bien identifiée et connue du public et des professionnels, garante de l'évaluation et du traitement des situations. Afin d'assurer la lisibilité et la fiabilité de la procédure de signalement, le projet de loi prévoit que le président du conseil général établit un protocole avec le représentant de l'Etat et l'autorité judiciaire et que les informations préoccupantes sont transmises à l'observatoire départemental de la protection de l'enfance créé à l'article 8 ainsi que qu'à l'observatoire national de l'enfance en danger créé par la loi du 2 janvier 2004.

Au III du même article, le projet introduit une meilleure articulation entre protection sociale et protection judiciaire de l'enfance. Aujourd'hui, trop d'informations sont transmises à la justice à propos de situations qui devraient être traitées dans le cadre de la protection sociale. A l'inverse, certaines affaires ont mis en lumière des situations pour lesquelles la protection sociale s'est avérée impuissante et qui auraient nécessité que la justice soit saisie plus tôt. L'intervention sociale doit être privilégiée dans la mesure du possible. Le conseil général doit saisir l'autorité judiciaire :

- lorsqu'un mineur est en danger et que la protection sociale ne permet pas de remédier à la situation ;

- lorsqu'un mineur est présumé être en danger et qu'il est impossible d'évaluer la situation ou que la famille refuse l'intervention sociale ou ne peut collaborer avec les professionnels.

De même, l'article 6 permet au ministère public de s'assurer, sur le fondement des dispositions du code civil et du code de l'action sociale et des familles, qu'il est saisi à bon escient.

L'article 7 autorise le partage d'informations dans un cadre juridique précis, limité à l'échange entre professionnels de la protection de l'enfance soumis au secret professionnel des informations strictement nécessaires à l'évaluation et au traitement de la situation de l'enfant, dans le respect de la vie privée des familles ;

L 'article 8 crée un observatoire départemental de la protection de l'enfance qui a pour vocation, grâce à un travail partenarial, d'optimiser le dispositif, en s'appuyant notamment sur les travaux de la cellule opérationnelle départementale de recueil, d'évaluation et de traitement des informations préoccupantes. Cet observatoire travaille en liaison avec l'observatoire national de l'enfance en danger (ONED).

L'article 9 aménage les dispositions de l'article 375-3 du code civil en modifiant l'ordre des possibilités offertes au juge des enfants pour protéger le mineur. Par ailleurs, il introduit une nouvelle modalité d'accueil, l'accueil de jour.


Enfin, l'article 10 clarifie les relations entre les partenaires, notamment le service habilité en charge de l'enfant et le département, afin de garantir une plus grande continuité et une cohérence des actions éducatives. Il souligne l'importance qu'il y a à évaluer régulièrement la situation de l'enfant et de sa famille.

Titre III. - Dispositifs d'intervention dans un but de protection de l'enfance

Le projet de loi propose d'améliorer et de diversifier les modes d'intervention auprès des enfants et de leur famille pour mieux répondre à leurs besoins en matière de suivi éducatif, de conditions d'accueil et de prise en charge.

A cet effet, l'article 11 prévoit l'élaboration d'un document où sont formalisés les objectifs et les modalités d'intervention auprès de la famille. Ce document permet de clarifier les rôles respectifs de la famille et du professionnel. Ce document est signé par le président du conseil général, le service chargé de l'intervention et les représentants légaux du mineur. Il désigne le référent de l'enfant, garant de la cohérence et de la continuité des interventions.

Une nouvelle modalité d'aide à domicile est prévue à l'article 12 : un accompagnement en économie sociale et familiale peut être proposé aux familles qui rencontrent des difficultés dans la gestion du budget familial, difficultés dont les effets peuvent être préjudiciables à l'enfant. Les dispositions relatives à la tutelle aux prestations sociales auxquelles les enfants ouvrent droit, qui figurent dans le code de la sécurité sociale, sont rénovées et intégrées au code civil.

L'article 13 diversifie les modalités d'intervention auprès de l'enfant et de sa famille. Celles-ci sont marquées actuellement par une césure entre les interventions à domicile et l'accueil du mineur à temps complet hors de son lieu habituel de vie. Des expériences ont été menées dans de nombreux départements en recourant à des formules alternatives, souples, évolutives. Ces modes d'intervention intermédiaires montrent tout leur intérêt : ils permettent de diversifier les réponses et de mieux répondre aux besoins de l'enfant et de sa famille. Afin de favoriser le développement de ce type de réponses, des modifications sont proposées qui permettront de sécuriser ces pratiques sur le plan juridique et de faciliter le développement d'un nouveau mode d'intervention auprès des familles.

Aussi, cet article prévoit :

- une prestation d'accueil de jour qui permet d'accueillir l'enfant durant la journée et de lui apporter un soutien psycho-éducatif, les parents pouvant y être associés ;

- une prestation d'accueil exceptionnel ou périodique. Il s'agit d'un accueil provisoire qui peut être très ponctuel ou se répéter selon une fréquence déterminée. Il vise notamment à éloigner l'enfant pendant une période de crise familiale ou à des moments où l'enfant est exposé à des risques, dans des situations ne nécessitant pas pour autant un accueil durable. Cet accueil permet de maintenir le lien de l'enfant avec les parents et lui permet de revenir rapidement chez lui dans un climat apaisé, en toute sécurité ;


- l'accueil d'urgence pour le mineur en danger ou en risque de l'être - par exemple, un adolescent en fugue. Le projet de loi encadre cet accueil d'urgence, qui ne peut dépasser soixante-douze heures et doit faire l'objet d'une information des parents et du procureur de la République sans délai.

Par ailleurs, l'article 13 vise également à clarifier l'exercice du droit de visite et d'hébergement des parents dont les enfants sont confiés à une autre personne ou à un service et à introduire des aménagements dans les règles relatives à l'exercice de l'autorité parentale. Ainsi le juge peut-il décider que l'exercice des droits de visite et d'hébergement peut être convenu entre les parents et le service de l'aide sociale à l'enfance. En outre, le juge des enfants peut désormais autoriser ponctuellement la personne, le service ou l'établissement à qui l'enfant est confié à effectuer un acte non usuel pour le compte des détenteurs de l'autorité parentale, en cas de négligence ou de refus abusif et injustifié de leur part.

L'objectif de l'article 14 vise à remédier à des situations qui subsistent dans certains établissements où peuvent cohabiter, au sein d'une même unité de vie, des enfants particulièrement violents et des enfants très vulnérables. L'article invite les établissements à s'organiser de manière à assurer aux enfants les plus vulnérables les conditions de sécurité nécessaires en aménageant, au besoin, des unités de vie distinctes.

L'article 15 prévoit des actions de formation initiale et continue sur la protection de l'enfance pour les médecins, les personnels médicaux et paramédicaux, les travailleurs sociaux, les magistrats, les personnels enseignants, les personnels de la police nationale, des polices municipales et de la gendarmerie nationale. Il prévoit aussi une formation spécifique pour les cadres qui, au sein du service de l'aide sociale à l'enfance, doivent assumer, dès leur prise de fonctions, des responsabilités en matière de protection de l'enfance.

L'article 16 comporte des dispositions transitoires fixant un délai de deux ans à la mise en œuvre de l'article 14.

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