Dossiers législatifs

LOI n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine

Exposé des motifs

 La politique de la ville conduite en France depuis près de vingt ans a permis, par les efforts engagés et les résultats obtenus, d'atténuer la fracture territoriale. Mais elle n'a pas résolu la crise urbaine et sociale qui concerne un nombre croissant de villes et d'agglomérations. En effet, les mouvements de concentration urbaine et les tensions sociales, générées notamment par les restructurations économiques de grande ampleur qu'a connues notre pays dans le même temps, n'ont pas permis d'empêcher le décrochage de certains quartiers et de leurs populations. Plus de 750 territoires classés en zones urbaines sensibles restent en marge du développement du territoire national. Ces sites urbains concentrent souvent, dans des conditions d'habitat et de cadre de vie médiocres et parfois indignes, des familles fragilisées. L'enclavement de ces quartiers et leur caractère monofonctionnel viennent renforcer la ségrégation urbaine et sociale.

            Le rétablissement de conditions d'habitat décent dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, leur désenclavement et le développement des activités et des services constituent une étape essentielle pour la sortie de ces territoires de la spirale de l'exclusion économique et sociale qui se traduit par des taux de chômage pouvant atteindre plus de 40 %, des écarts importants de performance scolaire et des problèmes spécifiques de santé publique.  

Ainsi, les trente-quatre articles du projet de loi présenté en trois titres principaux - un quatrième présentant des dispositions diverses - s'organisent autour de quatre objectifs essentiels : 

·    Réduire les inégalités sociales et territoriales :

Le rétablissement de la cohésion nationale est posé comme un objectif central de l'action gouvernementale. Il est prévu la mise en oeuvre de programmes d'actions de l'Etat et des collectivités territoriales qui ont pour but de restaurer l'équité sociale au bénéfice des zones urbaines sensibles et d'endiguer les phénomènes de relégation sociale et urbaine qui caractérisent le plus souvent ces territoires. Ces programmes d'actions, définis aux niveaux national et local en fonction des contextes spécifiques à chaque territoire, comprennent des objectifs précis, appuyés sur des indicateurs de résultats ; ils seront déclinés au niveau régional, départemental, et pour certains, au niveau des zones urbaines sensibles elles mêmes ; ils feront l'objet d'un suivi et d'une évaluation annuelle. Un observatoire national des zones urbaines sensibles sera mis en place à cet effet. 

  • rénover durablement l'habitat et le cadre de vie des quartiers de la politique de la ville en garantissant sur cinq ans des moyens à la hauteur des enjeux :

Une amélioration rapide des conditions de vie des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville est attendue grâce à l'effort porté dans le domaine du logement, de l'habitat et de l'environnement urbain. C'est l'objectif du programme national de rénovation urbaine : destiné à ranimer le marché de l'offre de logements dans les zones urbaines sensibles, il doit permettre aux acteurs locaux de réaliser, plus facilement et plus rapidement, des projets de réhabilitation, de revalorisation et d'entretien courant mais, également, des programmes de construction, de démolition et de reconstruction de plus grande ampleur. Il passe également par de nouvelles dispositions législatives permettant de renforcer la capacité de l'action publique à intervenir, en cas d'une carence manifeste de nature à mettre en danger la sécurité ou à compromettre gravement les conditions d'habitation des occupants dans les immeubles collectifs, qu'il s'agisse ou non d'immeubles régis par les règles de la copropriété. 

  • soutenir le développement d'activités économiques et la création d'emplois dans les zones franches urbaines :

Le régime fiscal et social dérogatoire, appliqué aux zones franches urbaines depuis leur création par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, est étendu à quarante et une nouvelles zones. L'ambition de revitalisation de ces quartiers, marqués par l'exclusion économique par une incitation à la diversité des fonctions qu'ils accueillent et l'accès à l'emploi de leurs habitants, est ainsi réaffirmée. 

  • lutter contre la marginalisation durable des ménages surendettés en leur offrant une nouvelle chance :

Le projet de loi vise à permettre à des ménages surendettés et insolvables en raison de la faiblesse de leurs ressources et de leur incapacité à rembourser leurs dettes de voir leur situation apurée. Il propose une nouvelle procédure judiciaire, réservée aux niveaux de surendettement les plus lourds, qui prévoit, après nomination d'un mandataire liquidateur, la vente des biens et l'effacement des dettes , à l'exclusion unique des dettes alimentaires.

 

*

*       *

 

Le titre I er précise le cadre général de la politique de la ville et de la rénovation urbaine.

 

 Il définit d'une part les principes et la mise en oeuvre du programme de la politique de la ville qui est de réduire les inégalités territoriales dans les zones urbaines sensibles définies par la loi relative au pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 précitée qui a modifié la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 (chapitre I er  ). Il s'agit de remettre à niveau chacun de ces quartiers difficiles par des actions sur le cadre de vie et de l'habitat et à permettre, à chacun de leurs habitants, un meilleur accès à la vie sociale et économique. Ces objectifs s'appliquent à l'Etat, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics respectifs.  

Il précise d'autre part le programme de rénovation urbaine sur ces zones urbaines sensibles avec des objectifs précis et quantifiés et des moyens adéquats (chapitreII). 

Le chapitre I er  : la réduction des inégalités dans les zones urbaines sensibles 

 L'article I er met en cohérence des interventions de l'Etat et des collectivités territoriales sur les quartiers classées en zone urbaine sensible afin de réduire les inégalités sociales et les écarts de développement par la définition de programmes concertés ou conventionnels. Ceux-ci portent sur l'emploi, le développement économique, l'habitat, l'aménagement des espaces publics, les services publics, la santé, l'éducation et la fomation ainsi que sur la sécurité et la tranquillité publiques. Ils sont assortis d'objectifs de résultats qui sont précisés dans l'annexe 1 à la présente loi

L'article 2 réfère ces objectifs de résultat aux objectifs nationaux de réduction significative des écarts constatés dans les domaines d'intervention de la politique de la ville. Les indicateurs figurant en annexe 1 permettent de quantifier ces écarts et de mesurer leur évolution dans les zones urbaines sensibles .  

Ces domaines n'abordent pas la totalité des politiques publiques participant de la réduction de la fracture sociale. Le projet de loi limite à l'essentiel les objectifs à caractère national, laissant au niveau local le choix d'élargir le champ des objectifs qu'il s'assigne ainsi que des indicateurs de moyens et de résultats correspondants.  

L'article 3 crée à cette fin un observatoire national des zones urbaines sensibles qui sera placé sous la responsabilité fonctionnelle de l'administration centrale en charge de la politique de la ville. Il assurera le suivi de la mise en place des différents programmes et l'évaluation de leurs effets sur chaque zone urbaine sensible. Les informations et les statistiques nécessaires à cette évaluation seront mises à la disposition de l'Observatoire par les différents départements ministériels compétents, les organismes rattachés à l'Etat (ANPE, par exemple) et les collectivités territoriales pour les informations dont elles disposent. 

Au-delà d'un suivi et d'une évaluation effectués par l'Observatoire, il est nécessaire que l'impératif de restauration de la cohésion nationale fasse l'objet d'une information et d'un débat, tant au niveau national que local.  

L'article 4 prévoit qu'un débat est organisé chaque année au sein de leur assemblée délibérante par les collectivités territoriales comportant une ou plusieurs zones urbaines sensibles annuel sur les moyens affectés à la réduction des inégalités et sur les résultats obtenus. 

L'article 5 institue, à compter de 2004, la présentation d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement relatif à l'évolution des écarts constatés entre chaque zone urbaine sensible et son agglomération. Ces éléments sont aussi agrégés au niveau national et régional.  

Le chapitre II instaure le programme national de rénovation urbaine destiné aux zones urbaines sensibles, les conditions de sa mise en œuvre, ainsi que les mesures retenues pour renforcer la protection et la sécurité des immeubles en copropriétés dégradées. 

En dépit des efforts conduits depuis plusieurs années par les élus et l'Etat dans le cadre de projets territoriaux, de nombreux quartiers restent à ce jour à l'écart du fonctionnement urbain. 

C'est pourquoi il est impératif d'engager ou d'intensifier la rénovation de ces quartiers en arrêtant un programme ambitieux doté de moyens donnant aux responsables locaux la visibilité à cinq ans indispensable à l'engagement de projets complexes. 

L'article 6 approuve les orientations et la programmation du programme national de rénovation urbaine.  

·    Le programme national de rénovation urbaine a pour objectif principal la restructuration en profondeur des quartiers prioritaires de la politique de la ville au travers d'actions visant à l'aménagement des espaces publics, la réhabilitation ou la création d'équipements publics (école, services publics, …), la réorganisation des réseaux de voiries et la rénovation du parc de logements de ces quartiers.  

·    la constitution d'une offre nouvelle de 200 000 logements locatifs sociaux soit par la remise sur le marché de logements vacants soit par la construction de nouveaux logements sociaux dont la conception s'écarte résolument de celle des programmes antérieurs. Ces logements seront construits au sein des zones urbaines sensibles ou dans les agglomérations dont elles font partie ; ils viendront en complément des programmes de logements sociaux destinés à l'accroissement du parc hors besoins spécifiques liés à la rénovation urbaine.  

·    La réhabilitation ou la restructuration en profondeur de 200 000 logements locatifs sociaux et la résidentialisation d'un nombre équivalent pour permettre de leur redonner un regain durable d'attractivité. 

·    En cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en œuvre du projet urbain, la démolition de 200 000 logements locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées.  

Le relogement des habitants, rendu nécessaire par les opérations de démolition, devra être évalué à l'échelle des bassins d'habitat ou des agglomérations sans exclure la possibilité d'un relogement au sein même des quartiers pour ceux qui le souhaitent et entraîner la mise en œuvre de moyens spécifiques d'accompagnement. 

Pour mener ce programme, des moyens financiers déterminés par la loi sont mis en œuvre et inscrits pour la période 2004 à 2008, garantissant ainsi une visibilité à cinq ans pour faciliter l'engagement des opérateurs sur des projets complexes (article 7)

Le montant de la participation financière de l'Etat qui sera ouverte pour les lois de finances de 2004 à 2008 est de 2,5 milliards d'euros avec un minimum annuel de 465 millions d'euros. Ces financements concernent tous les types d'opérations de rénovation urbaine à destination des zones urbaines sensibles : démolition, réhabilitation de logements publics et privés, traitement des copropriétés dégradées, construction de logements locatifs sociaux, travaux d'aménagement des espaces et opérations d'équipement. Ces crédits sont versés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine visée à l'article 9.

Outre les crédits de l'Etat, les moyens consacrés à ce programme comprennent pour la période 2004-2008, les contributions annuelles de l'Union d'économie sociale du logement (550 millions d'euros) (article 11) , de la Caisse des dépôts et consignations (article 8), les subventions des collectivités territoriales et de l'Union Européenne et les prêts sur fonds d'épargne (actuellement, enveloppe de prêts de renouvellement urbain de 1,6 milliard d'euros pour 2004 et 2005), les contributions de solidarité entre les organismes de HLM visées à l'article 29 de la présente loi.  

L'article 8 précise la participation de la Caisse des dépôts et consignations, via des prêts sur fonds d'épargne et la mobilisation des ses ressources propres. L'attribution de ces moyens fera l'objet d'une convention passée entre la Caisse des dépôts et consignations et l'Etat. 

En vue de contribuer à la réalisation du programme de rénovation urbaine, un établissement public national à caractère industriel et commercial est créé : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine dont les missions, l'organisation et le fonctionnement font l'objet du chapitre III.  

           L'article 9 précise les missions de l'Agence qui a un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial. Elle a principalement en charge de financer, par des subventions aux maîtres d'ouvrage, les opérations de rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles. L'agence pourra assumer elle-même la maîtrise d'ouvrage de certains projets en l'absence de dispositif local apte à conduire les opérations de rénovation urbaine. 

L'article 10 définit la composition du conseil d'administration de l'Agence avec un nombre égal de représentants de l'Etat, d'une part, et de ceux des bailleurs sociaux, de la Caisse des dépôts de consignations, des partenaires sociaux du 1 % logement, de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et des personnalités qualifiées, d'autre part. Il précise par ailleurs que le préfet est le délégué territorial de l'agence.  

L'article 11 précise les recettes de l'Agence, à savoir les crédits de l'Etat visés à l'article 8, les contributions de l'Union économique et sociale pour le logement, de la Caisse des dépôts et consignations, les contributions de solidarité entre les organismes de HLM visées à l'article 30, les emprunts, les produits divers tirés de son activité commerciale, des produits financiers, les dons et legs. 

L'article 12 a pour objet d'indiquer que l'Agence pourra accorder les aides au logement, subventions et prêts, prévues par le livre III du code de la construction et de l'habitation dans les conditions prévues par ce même code : subventions et prêts locatifs à usage social (PLUS), prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), prêts locatifs aidés d'insertion (PLAI) permettant la production de logements neufs, l'acquisition, et le cas échéant, l'amélioration des logements existants, ainsi que la réhabilitation et la démolition de logements locatifs sociaux. Elle pourra cependant accorder des majorations de subvention dans des conditions réglementaires définies par un décret en conseil d'Etat. 

Pour les autres secteurs d'intervention que le logement, les modalités d'aides de l'Agence sont définies par son conseil d'administration dans le cadre des règles fixées par l'Etat. 

L'article 13 prévoit que les dispositions fiscales favorables liées aux aides de l'Etat dans le domaine du logement sont également applicables lorsqu'elles seront accordées par l'Agence.  

Cela concerne le régime de la taxe sur la valeur ajoutée, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe locale d'équipement.  

           L'article 14 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition de modalités d'organisation et de fonctionnement plus précises, ainsi que les conditions dans lesquelles l'Agence sera habilitée à assurer des missions de maîtrise d'ouvrage. 

Le chapitre IV traite des dispositions relatives à la sécurité dans les immeubles collectifs à usage d'habitation et aux copropriétés en difficulté ( articles 15 à 19 ). 

Le projet de loi tend à améliorer la sécurité et la protection des immeubles, en particulier dans les copropriétés dégradées. Le traitement, souvent urgent, de telles situations nécessite de nouvelles obligations de faire pour les propriétaires et, en cas de manquement à leurs obligations, de permettre à la puissance publique de s'y substituer, y compris en prévoyant l'expropriation.  

L'article 15  crée une nouvelle procédure concernant les immeubles collectifs à usage d'habitation lorsque la sécurité des occupants est menacée. Les articles L.129-1 à L.129-6 du code de la construction et de l'habitation autorisent le maire à prescrire des travaux de sécurité dans les immeubles collectifs à usage d'habitation lorsque les conditions de fonctionnement ou d'entretien des équipements communs sont de nature à menacer la sécurité ou à compromettre gravement les conditions d'habitation des occupants. Si les travaux prescrits n'ont pas été réalisés, le maire peut les faire exécuter d'office avec l'autorisation du tribunal administratif. En cas d'urgence ou de menace grave et imminente, le juge d'instance est saisi.  

L'article 16 modifie l'article 29-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis en permettant, par le président du tribunal de grande instance, à l'administrateur provisoire, acteur essentiel du redressement de la copropriété, de faire appel aux compétences d'un tiers expert si le bon déroulement de la procédure le requiert.  

L'article 17 modifie le titre I er , chapitre V du livre VI du code de la construction et de l'habitation relatif aux plans de sauvegarde en le complétant par deux articles nouveaux, L.615-6 et L.615-7. Il s'agit de répondre aux situations graves où la gestion de l'immeuble ne peut plus être assurée par le syndicat des copropriétaires, par la société d'attribution ou par la société coopérative de construction. En effet la conservation des immeubles et la sécurité de leurs occupants sont alors compromises. Une nouvelle procédure est créée visant à faire constater, dans ce cas, par le président du tribunal de grande instance, sur saisine des collectivités ou avec leur accord, l'état de carence du syndicat des copropriétaires ou de la société d'attribution ou de la société coopérative de construction.  

Afin de remédier à la gravité des situations ayant entraîné la déclaration d'état de carence et de mettre en œuvre des actions ou opérations concourrant à la réalisation d'objectifs de rénovation urbaine et de politique locale de l'habitat, l'expropriation des immeubles est poursuivie, dans les conditions fixées par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, au profit d'une collectivité territoriale, d'un établissement public de coopération intercommunal, ou d'un de leurs établissements publics. 

L'article 18 modifie le titre II, chapitre I er, article L. 21-1, 2° bis du code de l'expropriation afin d'étendre la cession de gré à gré et la concession aux nouveaux cas d'expropriation visés à l'article L. 615-6 du code de la construction et de l'habitation. 

En outre, il est nécessaire d'ouvrir l'aide juridique aux syndicats en difficulté pour leur permettre de mener à bien les procédures judiciaires, tant en demande qu'en défense.  

L'article 19 complète l'article 2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique en étendant aux syndicats des copropriétaires le bénéfice de l'aide juridictionnelle lorsque l'immeuble est situé dans un plan de sauvegarde ou une opération programmée d'amélioration de l'habitat. Le syndicat bénéficiaire peut ainsi intenter des actions en justice contre les copropriétaires défaillants dans des situations où les pouvoirs publics interviennent pour restaurer ou améliorer le cadre de vie des occupants.  

Le titre II propose un ambitieux programme de revitalisation économique et d'accès à l'emploi des habitants des quartiers de la politique de la ville. Il traite des zones franches urbaines, telles que définies par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville. 

L'objectif de la relance des zones franches urbaines est tout à la fois de favoriser le développement économique et l'emploi dans ces quartiers et de servir de levier au programme de rénovation urbaine.  

En effet, les résultats des quarante quatre premières zones franches urbaines, créées par le Pacte de relance pour la ville en 1996, s'avèrent très positifs. Le nombre d'entreprises installées en zones franches urbaines a augmenté de plus de 11 000 en cinq ans et le nombre d'emplois de plus de 45 000. Ces emplois sont très majoritairement (à hauteur de 80 %) des contrats à durée indéterminée et bénéficient de manière significative (entre 25 % et 35 % des emplois créés) aux habitants des zones franches urbaines, dépassant ainsi le taux de 20 % fixé par la loi.  

La relance des zones franches urbaines s'est d'abord traduite par la réouverture de ces quarante quatre zones franches urbaines par la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 jusqu'au 31 décembre 2007. Elle est complétée, avec le présent projet de loi, par la création de quarante et une nouvelles zones franches, à compter du 1 er janvier 2004. Les entreprises qui s'installeront dans ces nouvelles zones franches avant le 31 décembre 2008 bénéficieront des exonérations fiscales et sociales attachées au régime des zones franches urbaines. 

L'article 20 crée quarante et une nouvelles zones franches urbaines par l'ajout d'un I bis à l'annexe de la loi du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville. La délimitation précise, rue par rue, de ces zones franches urbaines fera l'objet de décrets pris après avis du conseil d'Etat. Ce I bis de l'annexe à la loi de 1996 figure en annexe 2 au présent projet de loi.

Il est institué, pour ces quarante et une nouvelles zones franches urbaines, un régime dérogatoire d'exonérations fiscales et sociales, favorable à l'emploi et réservé aux petites entreprises employant au plus cinquante salariés. Pour l'essentiel, il s'agit d'étendre le régime dérogatoire d'exonérations fiscales et sociales en vigueur depuis le 1 er janvier 1997 dans les quarante quatre zones franches urbaines créées par la loi modifiée du 14 novembre 1996 précitée. Institué à compter du 1 er janvier 2004 et pour une durée de cinq ans, ce régime dérogatoire s'appliquera aux petites entreprises présentes dans ces quartiers au 1 er janvier 2004 et à celles qui s'y créeront ou s'y implanteront avant le 1 er janvier 2009. 

Les articles 21 et 22 traitent des régimes d'exonération applicables aux entreprises.

 

L'article 21 étend le bénéfice du régime d'allégement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'article 44 octies du code général des impôts, aux entreprises implantées dans les quarante et une nouvelles zones franches urbaines qui sont instituées à compter du 1 er janvier 2004 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2008. Les implantations et les créations réalisées entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 bénéficieront ainsi d'une exonération totale de l'impôt sur les bénéfices jusqu'au 59 ème mois suivant, selon le cas, le mois de janvier 2004 pour les entreprises existantes ou celui de leur début d'activité ou d'implantation dans la zone pour celles qui s'y créent ou qui s'y implantent, puis respectivement à hauteur de 60 %, 40 % et 20 % au titre des trois périodes de douze mois suivantes (ou au titre des neuf périodes de douze mois suivantes pour les entreprises de moins de cinq salariés).

 

Par ailleurs, le projet d'article prévoit un dispositif « anti-abus » afin que la création d'une activité dans une des nouvelles zones franches urbaines consécutive au transfert d'une activité implantée dans une « ancienne zone franche urbaine » n'ouvre droit au régime d'exonération que pour la période restant à courir.

  L'article 22 permet aux établissements situés au 1 er janvier 2004 dans les nouvelles zones franches urbaines, à ceux qui s'y créent ou s'étendent entre le 1 er janvier 2004 et le 1 er  janvier 2009, de bénéficier d'une exonération temporaire de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties, sauf décision contraire de la collectivité locale et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. L'exonération sera réservée aux entreprises employant moins de 50 salariés au 1 er janvier 2004 ou à la date de leur création si elle est postérieure.

 

L'Etat compensera chaque année, à compter 2004, les pertes de recettes résultant de ces dispositifs pour les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propres ou fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

 

L'article 23 étend le dispositif de réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles applicable dans les actuelles zones franches urbaines aux quarante et une nouvelles zones franches urbaines. 

Les articles 24, 25 et 26 complètent les articles 12, 13 et 14 de la loi du 14 novembre 1996 et prévoient l'exonération des charges sociales patronales au profit des employeurs implantés au sein des zones franches urbaines.

  L'article 24 établit un régime d'exonérations des cotisations sociales patronales pour les nouvelles zones franches urbaines identique à celui en vigueur pour les zones franches urbaines crées par le pacte de relance pour la ville au 1 er janvier 1997. Il rétablit aussi dans sa rédaction initiale le III de l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996, en supprimant la distinction en vigueur depuis le 1 er janvier 2001 entre les emplois transférés et les embauches pour le bénéfice de l'exonération de charges sociales patronales. Cette disposition porte sur l'ensemble des zones franches urbaines, existantes et nouvelles. Sa portée s'est certes réduite avec la mise en place de l'allègement général sur les salaires, mais constitue cependant encore un frein important pour les entreprises qui souhaitent s'implanter.  

L'article 25 reprend, pour les nouvelles zones franches urbaines, les conditions d'embauche de salariés habitant les zones urbaines sensibles de l'unité urbaine pour permettre, à l'occasion de nouvelles embauches, de bénéficier des exonérations de cotisations de charges sociales patronales visées à l'article 12 de la loi du 14 novembre 1996. Cette condition correspond à une embauche d'un salarié sur trois habitant une des zones urbaines sensible de l'unité urbaine (agglomération) dans laquelle est située la zone franche urbaine.  

L'article 26 complète l'article 14 modifié de la loi du 14 novembre 1996 modifiée et prévoit l'exonération de cotisations personnelles maladie et maternité des artisans, commerçants et chefs d'entreprise (hors agricoles et professions libérales).  

Le titre III est relatif à la novelle procédure de rétablissement personnel pour un désendettement durable des ménages, trop endettés pour y parvenir par la procédure actuelle. 

Le traitement du surendettement est, depuis plusieurs années, un sujet de préoccupation récurrent pour les pouvoirs publics. La loi n° 89‑1010 du 31 décembre 1989, relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, a été réformée en 1995, puis en 1998, mais cela ne suffit toujours pas à répondre efficacement à une réalité complexe. Les commissions de surendettement de la Banque de France constatent, en effet, une évolution majeure du profil des surendettés : 64 % des cas relèvent aujourd'hui d'un accident de la vie (chômage, divorce, maladie,…). Cette situation rend de plus en plus inopérant les plans élaborés par les commissions de surendettement.

Bien que nettement amélioré en 1998, grâce notamment à la possibilité offerte aux débiteurs de voir leurs dettes effacées, le principal défaut du système en place reste de traiter de la même façon toutes les situations de surendettement, quelle que soit la nature et l'ampleur de l'endettement, la condition des familles, les contraintes auxquelles elles sont soumises. Or, la nécessité d'un traitement différencié pour appréhender la diversité des dossiers s'impose, tandis qu'il est également indispensable de prendre en compte l'importance des conséquences et du coût social d'un traitement inadapté des situations de surendettement ; ces dernières, très lourdes, obèrent pour plusieurs années, voire même de façon définitive, l'avenir des familles qui se trouvent alors en marge de la société sans réel espoir de reprendre pied.

Par ailleurs, il est important de souligner que les familles surendettées sont également de plus en plus impliquées dans bon nombre d'autres procédures (procédure en paiement, saisie des rémunérations, saisie des biens, expulsion du logement, tutelle aux prestations sociales,…) et s'engagent ainsi, pour la plupart d'entre elles, sur la voie de l'exclusion.

Après plus de dix années de fonctionnement des commissions de surendettement, un consensus se dégage quant à la nécessité d'améliorer le dispositif actuel par une réforme impliquant une procédure judiciaire simplifiée avec une commission de surendettement renforcée et centrée sur son rôle conventionnel, l'intégration des dettes fiscales dans le traitement global du dossier ainsi qu'un renforcement de la protection du débiteur. 

L'article 27 crée donc un nouveau dispositif législatif en modifiant les articles L. 331-1 à L. 331-7 du code de la consommation. 

La réforme proposée améliore le fonctionnement actuel des commissions de surendettement en renforçant leur expertise par la présence d'une personne justifiant d'une expérience dans le domaine juridique et d'un conseiller en économie sociale et familiale. Elle prévoit également, pour les débiteurs qui le souhaitent, une procédure collective des particuliers qui s'inspire du modèle de la faillite civile appliquée en Alsace-Moselle, mais tenant compte des remarques et observations qu'elle suscite (possibilité de recourir à un mandataire ad hoc pour réduire les coûts, procédure plus rapide parce que confiée au tribunal d'instance,…) 

La procédure prévoit une entrée unique de tous les dossiers par la commission de surendettement qui juge de la recevabilité de chaque dossier, l'instruit et qui, si elle estime la situation viable, prépare les plans, les recommandations, les moratoires. Si elle estime la situation irrémédiablement compromise, elle envoie le dossier, avec l'accord du débiteur, au greffe du juge d'instance. Celui-ci ouvre une procédure de rétablissement personnel, nomme un professionnel du droit qui vérifie l'actif et le passif intégrant toutes les dettes non professionnelles quelle qu'en soit l'origine (fiscales, sociales,…) et décide, au vu de son rapport, soit d'un plan de redressement (dont la durée ne peut excéder dix ans) si la liquidation peut être évitée, soit d'une clôture sans liquidation mais avec effacement des dettes lorsque l'actif du débiteur est très faible, soit de liquider, avec vente des actifs et effacement total des dettes ( articles L. 331-3-1 à L. 331-3-7). 

Seule, cette procédure collective peut permettre aux personnes de bonne foi dans l'incapacité totale de faire face à leurs dettes de bénéficier : 

- d'une suspension immédiate des poursuites dès l'ouverture de la procédure par le juge, la commission n'ayant pas ce pouvoir ; 

- d'une vérification systématique des créances, seul gage de ne plus voir se manifester un éventuel créancier « oublié » dans l'appréciation du passif du débiteur ; 

- de l'intégration des dettes fiscales dans l'appréciation globale du dossier, ce que ne peut pas faire la commission dans la procédure actuelle ; 

- d'un traitement global des créances (souvent trente créances au moins par dossier et parfois plus) tandis que la commission de surendettement opère un traitement créance par créance. 

Enfin, cette réforme propose un accompagnement social fort par la possibilité pour le juge de demander au mandataire de justice un bilan économique et social, de requérir un travailleur social dont la présence est obligatoire à l'audience, ainsi que d'ordonner des suivis sociaux, à caractère pédagogique, notamment. 

L'article 28 précise la date d'entrée en vigueur de la procédure de rétablissement personnel qui ne s'applique qu'aux demandes déposées postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.

Le titre IV contient des dispositions diverses.  

Le chapitre I er concerne des dispositions relatives à la Caisse de garantie du logement locatif social, aux sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré et à l'Union d'économie sociale du logement. 

L'article 29 modifie le chapitre II du titre cinquième du livre IV du code de la construction et de l'habitation pour renforcer le dispositif de mutualisation entre les bailleurs sociaux et tout particulièrement, les organismes d'HLM. La caisse de garantie du logement locatif social voit ses missions précisées et étendues pour contribuer au financement de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (article L. 452-1) et à la réorganisation des organismes d'HLM face aux enjeux urbains, cette dernière action s'effectuant sous l'égide de leur union nationale (article L. 452-2-1). La cotisation à la caisse de garantie du logement locatif social prend en compte, dans un souci d'équité et de simplification, la totalité des logements locatifs détenus par les organismes d'HLM. Une décote proportionnelle au nombre de nouveaux logements réalisés chaque année est instituée pour accompagner la relance de l'activité de construction (article L. 452‑4).  

Une cotisation additionnelle est créée, avec une part proportionnelle au nombre de logements détenus et une part fonction des ressources dégagées chaque année par l'organisme après remboursements des emprunts, prélevée sur les ressources excédant un certain pourcentage des loyers. Une partie de cette cotisation est reversée à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (article L. 452-4-1). Cette cotisation additionnelle est également applicable aux sociétés d'économie mixte (article L. 452-2).  

L'article 30 affirme les principes qui devront régir la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM, en renvoyant à une loi ultérieure leur mise en œuvre qui appelle une phase de concertation avec le monde professionnel. L'article propose de donner aux actionnaires détenant plus du tiers du capital, pour une période transitoire, un pouvoir de blocage sur les augmentations de capital et les transferts d'actions à des tiers non actionnaires.  

Le chapitre II contient d'autres dispositions.  

L'article 31 ouvre la possibilité, pour les groupements d'intérêt public compétents en matière de développement social urbain créés par la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982, lorsqu'ils constatent le défaut de mise à disposition, par leurs membres, de personnels ayant les compétences nécessaires, de recruter, sans limitation, des personnels en propre sur décision de leur conseil d'administration.  

L'article 32 complète le code de l'urbanisme pour permettre aux communes et aux établissements publics qui réalisent des opérations d'aménagement, notamment des opérations de rénovation urbaine, de disposer d'une procédure simple de mise en conformité des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme, lorsque ces documents n'avaient pas prévu l'opération, en se prononçant par une déclaration de projet sur l'intérêt général que présente l'opération. Dans ce cas, il pourra être procédé à une unique enquête publique qui portera à la fois sur l'opération et sur la mise en conformité des documents d'urbanisme. 

L'article 33 introduit, dans le statut de la fonction publique territoriale, la possibilité d'un sur classement démographique des communes par doublement de la population des zones urbaines sensibles du territoire communal en vue de recruter un encadrement de niveau plus élevé. 

L'article 34 modifie l'article L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles, en précisant que les zones urbaines sensibles, fortement marquées par les risques d'inadaptation sociale, constituent des lieux privilégiés pour les actions de prévention spécialisée menées par les départements.

 

 

 

 

Retourner en haut de la page