Dossiers législatifs

LOI n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire

Exposé des motifs

 

Attaché au respect de ses engagements européens et à la réforme de notre économie, le Gouvernement a placé la transposition des directives parmi les priorités de son action.

 

Dans le souci de remédier à une situation très dégradée, dans laquelle la France se plaçait au dernier rang des pays membres de l'Union européenne dans les classements établis par la Commission européenne, le Gouvernement a mis en œuvre depuis plus d'un an un plan d'action destiné à accélérer la transposition des directives. Des mesures ont d'abord été prises au plan administratif. Tous les départements ministériels sont aujourd'hui dotés de tableaux de suivi des transpositions et d'objectifs de transposition. La mise en œuvre de ce plan fait l'objet de communications en conseil des ministres de la ministre déléguée aux affaires européennes. Dans le même temps, le Parlement a porté une attention accrue au respect des obligations communautaires de transposition des directives, avec notamment la publication d'un rapport annuel par l'Assemblée nationale.

 

Ces efforts ont porté leurs premiers fruits. Ils ont permis à la France d'endiguer l'accumulation des retards de transposition, notamment dans le domaine réglementaire, même si la France se situe encore au 14 ème rang de l'Union européenne dans le classement établi par la Commission européenne à la date du 30 novembre 2003.

 

Si ces progrès se poursuivent et s'amplifient dans le domaine réglementaire, les résultats enregistrés restent plus modestes s'agissant des dispositions de transposition de nature législative, que commandent d'adopter près de 40 % des directives.

 

Le recours régulier à des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation communautaire (DDAC), souhaité par le Gouvernement, n'a pu trouver à ce jour sa complète traduction, en raison de la charge de travail qui pèse sur les Assemblées.

 

Cette difficulté expose la France à de nombreux contentieux au plan communautaire et affecte le crédit de notre pays au moment où l'Union européenne accueille, le 1 er mai 2004, dix nouveaux membres, envers lesquels chaque Etat membre a un devoir d'exemplarité.
 

 

Au 1 er janvier 2004, 101 directives reste nt en retard de transposition. Le déficit de transposition des directives figurant au tableau d'affichage du marché intérieur de la Commission, c'est-à-dire le pourcentage de directives non transposées après l'échéance, atteignait en juillet 2003 le taux de 3,8 %, soit deux fois plus que l'objectif de 1,5 %, régulièrement rappelé dans les conclusions du Conseil européen.

 

La France se doit de réagir, en accélérant également la transposition des directives de nature législative.

 

A cet effet, le Gouvernement, en accord avec les assemblées, envisage de consacrer des rendez-vous dans l'ordre du jour des assemblées parlementaires consacrés à l'examen des projets de lois portant transposition de directives.

 

Cette mesure, nécessaire sur le long terme, ne permettra toutefois pas de réduire rapidement le stock de directives dont l'échéance de transposition a été dépassée. C'est pourquoi le recours aux ordonnances prévues par l'article 38 de la Constitution paraît, dans l'immédiat, nécessaire.

 

Le recours à la transposition par voie d'ordonnances a été mis en œuvre dans les années soixante puis par la loi n° 2001‑1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire.

 

           L'habilitation sollicitée en l'espèce se caractérise :

 

- par le soin mis à définir l'habilitation de manière circonscrite et précise.

 

D'une part, l'habilitation sollicitée porte sur la transposition de vingt directives ainsi que sur la mise en œuvre de deux règlements, choisis dans la mesure où leur échéance de transposition a expiré ou arrivera à terme dans le courant de l'année 2004 et où aucun autre véhicule législatif ne paraît adapté. Il est proposé en outre de procéder à la correction d'erreurs matérielles survenues dans la transposition de deux autres directives.

 

D'autre part, l'habilitation sollicitée est adaptée à chacun des textes concernés. Elle se réfère en règle générale à la notion de transposition au sens du droit communautaire. A cet égard, il découle de la règle selon laquelle la directive lie l'Etat membre quant au résultat à atteindre que l'Etat est tenu d'intervenir, au plan interne, par un acte de transposition. Celui-ci ne doit pas uniquement être entendu comme une simple retranscription des dispositions de la directive communautaire : il s'agit au contraire, selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, de prendre «  toutes mesures générales ou particulières, propres à assurer l'exécution de cette obligation  ». Cela peut supposer l'édiction de textes nouveaux ou la suppression de textes anciens devenus incompatibles avec les objectifs de la directive, l'organisation de mécanismes de contrôles, voire la mise en œuvre de sanctions pénales ou disciplinaires, non prévues par la directive, et ceci afin de garantir le plein effet de ses objectifs. Est explicité dans des articles spécifiques du présent projet de loi l'objet des dispositions des ordonnances susceptibles d'aller au-delà de la transposition des directives et des adaptations de la législation qui lui sont liées.


 

 

- par la nature des normes de droit communautaire visées. Seuls sont concernés des directives et règlements de nature technique.

 

Le Gouvernement prévoit un double délai pour l'habilitation à prendre les ordonnances. Un délai de quatre mois est prévu pour la plupart des directives dont la transposition avait précédemment été envisagée dans des projets de lois portant diverses dispositions d'adaptation communautaire ou dont la transposition, déjà effectuée, doit faire l'objet de corrections d'erreurs matérielles. Un délai de huit mois est prévu pour les autres directives visées par la présente loi d'habilitation, ainsi que pour les directives 2000/9/CE et 2000/34/CE dont les modalités de transposition seront modifiées par rapport à celles qui avaient été prévues dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire dans le domaine des transports (article 10) .

 

 

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I. - Les directives concernées par l'habilitation sont énumérées par l'article 1 er . Elles ont trait au domaine économique et financier, à la consommation, aux transports, à l'environnement, ainsi qu'à la reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles.

 

1° Dans le domaine économique et financier :

 

La directive 2000/52/CE complète les règles applicables en matière de transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques. Cette transparence vise, d'une part, les mises à disposition de ressources publiques effectuées directement par les pouvoirs publics ou par l'intermédiaire d'entreprises publiques ou d'institutions financières, ainsi que l'utilisation effective de ces ressources, et d'autre part, pour les entreprises à la fois actives dans un secteur concurrentiel et pourvues d'une mission de service public (ou titulaires de droits exclusifs ou spéciaux), l'obligation de tenir des comptes séparés entre ces deux types d'activités afin de permettre à la Commission de contrôler l'absence de flux de l'activité publique vers le secteur d'activité concurrentiel qui fausseraient la concurrence. Cette directive devait être transposée au plus tard le 31 juillet 2001.

 

La directive 2001/17/CE concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance a pour objectif principal d'assurer la reconnaissance mutuelle des mesures d'assainissement ou des procédures de liquidation adoptées par les Etats membres de l'Union européenne. Elle pose le principe du droit du pays d'origine : sauf exception, c'est la législation du pays dans lequel l'entreprise a son siège social qui s'applique et qui produit tous ses effets dans l'ensemble des autres Etats membres. Cette directive devait être transposée au plus tard le 20 avril 2003.

 

La directive 2001/24/CE a pour objet, s'agissant des établissements de crédit, d'assurer la reconnaissance mutuelle des mesures d'assainissement ou des procédures de liquidation adoptées par les Etats-membres de l'Union européenne et de renforcer la coordination entre les autorités compétentes dans ces matières. Cette directive doit être transposée au plus tard le 5 mai 2004. 

 

 

La directive 2002/65/CE , directive d'harmonisation maximale, institue dans l'ensemble de l'Union européenne un cadre juridique unique visant à assurer la protection des consommateurs lors de l'acquisition à distance de services financiers (produits financiers, bancaires et assuranciels). Cette directive doit être transposée au plus tard le 9 octobre 2004.

 

La directive 2002/87/CE institue un régime harmonisé de surveillance complémentaire des entités réglementées appartenant à un conglomérat financier. Ce régime complète les dispositifs existant en matière de surveillance sectorielle des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement, et des groupes auxquels ils appartiennent. Cette directive doit être transposée au plus tard le 11 août 2004.

 

Par ailleurs, l'article 1 er du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnances, diverses mesures permettant de corriger des erreurs de rédaction de la loi de sécurité financière. Celle-ci a modifié le code monétaire et financier pour tenir compte du transfert du pouvoir d'agrément des intermédiaires habilités en vue de l'administration ou de la conservation d'instruments financiers du Conseil des marchés financiers, remplacé par l'Autorité des marchés financiers, au Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Du fait de certaines erreurs de rédaction, le droit français n'est plus conforme au droit communautaire. Le Gouvernement prévoit donc de modifier, par ordonnances, certaines dispositions du code monétaire et financier relatives à l'agrément des prestataires de services d'investissement et au régime des intermédiaires habilités en vue de l'administration et de la conservation d'instruments financiers, afin de rétablir leur pleine conformité à la directive 93/22/CEE concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, et certaines dispositions du même code, afin de rétablir leur pleine conformité à la directive 97/9/CE relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs.

 

2° Dans le domaine de la consommation :

 

La directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits est un texte à caractère horizontal destiné à améliorer la sécurité des consommateurs en s'assurant que seuls les produits sûrs sont mis sur le marché. Cette directive doit être transposée au plus tard le 15 janvier 2004.

 

Il est proposé de transposer, dans un article L. 5131-7-1 du code de la santé publique, le dernier alinéa du 1 de l'article 7 bis de la directive 2003/15/CE relative aux produits cosmétiques. Cet alinéa concerne la communication au public, dans le respect de la protection du secret commercial et du droit de propriété intellectuelle, d'informations portant, d'une part, sur la composition qualitative et quantitative de ces produits et, d'autre part, sur les données existantes en matière d'effets indésirables pour la santé humaine résultant de leur utilisation. Cette directive doit être transposée au plus tard le 11 septembre 2004.


 

 

3° Dans le domaine des transports :

 

La directive 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail prévoit des garanties minimales visant la sécurité et la santé des jeunes au travail. L'habilitation sollicitée permettra de compléter les dispositions de transposition déjà adoptées par des mesures propres au secteur maritime. Cette directive devait être transposée au plus tard le 22 juin 1996.

 

La directive 95/21/CE concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres, des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle de l'Etat du port), vise à faire respecter la législation internationale et la législation communautaire pertinente régissant la sécurité maritime, la protection du milieu marin et les conditions de vie et de travail à bord des navires. La directive établit également des critères communs aux modalités de contrôle par l'Etat du port. Cette directive devait être transposée au plus tardle 30 juin 1996. Les dispositions qui, en l'espèce, seront transposées, sont issues de la directive 2001/106/CE modifiant la directive 95/21/CE et devaient être transposées au plus tard le 22 juillet 2003.

 

La directive 1999/63/CE concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer, conclu par l'Association des armateurs de la Communauté européenne (ECSA) et la Fédération des syndicats des transports dans l'Union européenne (FST) définit les prescriptions minimales en matière d'organisation du temps de travail des gens de mer. Cette directive devait être transposée au plus tard le 30 juin 2002.

 

La directive 2000/9/CE relative aux installations à câbles transportant des personnes prévoit un principe de libre circulation des composants des remontées mécaniques dès lors que ceux-ci ont fait l'objet d'une évaluation de leur conformité à des normes techniques européennes ainsi que d'un marquage CE. Cette directive devait être transposée au plus tard le 3 mai 2002.

 

La directive 2000/34/CE étend à certains secteurs, jusqu'alors exclus, notamment dans le domaine des transports, les dispositions de la directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail. Cette directive devait être transposéeau plus tard le 1 er  août 2003.

 

La directive 2000/59/CE sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et des résidus de cargaison vise à réduire les rejets de ces déchets et résidus, et notamment les rejets illicites, et à renforcer ainsi la protection du milieu marin. Cette directive devait être transposée au plus tard le 28 décembre 2002.

 

La directive 2000/79/CE vise à mettre en œuvre l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile, conclu le 22 mars 2000 entre les organisations patronales et syndicales du secteur de l'aviation civile. Elle devait être transposée au plus tard le 1 er décembre 2003.


 

 

La directive 2001/16/CE relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel donne à certains produits industriels, dont dépend l'interopérabilité du système ferroviaire, l'appellation de « constituants d'interopérabilité ». Elle institue un principe de libre circulation de ces produits reposant sur une déclaration effectuée par le fabricant. La directive fixe également l'obligation de surveiller et contrôler le marché. Cette directive devait être transposée au plus tard le 20 avril 2003.

 

La directive 2001/96/CE établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers vise à renforcer la sécurité des vraquiers faisant escale aux terminaux des Etats membres pour charger ou décharger des cargaisons solides en vrac, en réduisant les risques de contraintes excessives et d'avarie matérielle de structure du navire au cours du chargement ou du déchargement, par la définition de critères harmonisés d'aptitude applicables à ces navires et terminaux, et par l'élaboration de procédures harmonisées de coopération et de communication entre ces navires et terminaux. Cette directive devait être transposée au plus tard le 5 août 2003.

 

La directive 2002/59/CE relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information vise à instituer un système de suivi du trafic des navires et d'information en vue d'accroître la sécurité et l'efficacité du trafic maritime, d'améliorer la réaction des autorités en cas d'incidents, d'accidents ou de situations potentiellement dangereuses en mer, notamment les opérations de recherche et de sauvetage, et de contribuer à mieux assurer la prévention et la détection de la pollution causée par les navires. Le délai de transposition de cette directive arrive à échéance le 5 février 2004.

 

4° Dans le domaine de l'environnement :

 

La directive 2002/49/CE sur l'évaluation du bruit dans l'environnement nécessite l'adoption d'un calendrier contraignant d'élaboration des cartes de bruit (avant 2007 et 2012, respectivement, pour les agglomérations de plus de 250 000 habitants et celles de plus de 100 000 habitants), ainsi que de plans d'action pour la réduction du bruit un an après la date limite fixée pour l'établissement de ces cartes. Sa mise en œuvre fera une large place à la responsabilité des collectivités territoriales, au titre des bruits en ville liés à la circulation. Cette directive doit être transposée au plus tard le 18 juillet 2004.

 

La directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté, et modifiant la directive 96/61/CE, a pour objectif de mettre en place un marché de quotas d'émissions pour remplir les obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre conformément au protocole de Kyoto. Ce marché doit être opérationnel dans la Communauté au 1 er janvier 2005. Un calendrier très court s'impose pour que tous les éléments soient en place : loi et décret d'application, régime juridique, comptable et fiscal des quotas, plan national d'allocation des quotas, et enfin registre national de tenue des échanges. Cette directive doit être transposée au plus tard le 31 décembre 2003.
 

 

5° Dans le domaine de la reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles :

 

La directive 2001/19/CE a pour objet de modifier diverses dispositions des différentes directives relatives à la reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles en vue de l'exercice des professions réglementées. L'habilitation permettra de prendre, par ordonnances, les dispositions nécessaires à la transposition de cette directive pour certaines professions, pour lesquelles cette transposition n'a pu, jusqu'à présent, être effectuée. Sont en particulier concernées les professions de médecin, pharmacien, chirurgien-dentiste, sage-femme, infirmier et assistant de service social. Cette directive devait être transposée au plus tard le 1 er janvier 2003.

 

           Les mesures de transposition des directives 2000/52/CE, 2001/17/CE et 2001/95/CE, que le Gouvernement se propose de prendre par ordonnances, sont celles précédemment inscrites dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité des produits et des services d'assurance et de transparence financière. De même, les mesures de transposition des directives 94/33/CE, 95/21/CE, 99/63/CE, 2000/9/CE, 2000/34/CE, 2000/59/CE, 2001/16/CE, , 2001/96/CE et 2002/59/CE sont, en grande partie, celles précédemment inscrites dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.

 

II. - L'article 2 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances les dispositions législatives requises pour l'application du droit communautaire, ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette application, en ce qui concerne deux règlements.

 

Si, en raison de son applicabilité directe, le règlement communautaire n'appelle en principe pas de compléments normatifs au plan national pour sa mise en œuvre, les Etats membres ne sont pas pour autant dispensés de mettre en conformité leur droit interne avec ses dispositions.

 

Le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 , relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, a été adopté le 16 décembre 2002. Il se substitue au règlement du Conseil n° 17 du 6 février 1962 et entrera en application à partir du 1 er  mai 2004. Ce nouveau régime juridique se caractérise notamment par une large décentralisation de l'application des règles de concurrence communautaires relatives aux pratiques anticoncurrentielles susceptibles d'affecter le commerce entre États membres. Ce contrôle repose sur le principe de l'exception légale au lieu du principe de la notification obligatoire ; en conséquence, le contrôle sera exercé a posteriori et non plus a priori. Ces principes généraux sont déjà appliqués en droit interne. Il est nécessaire que la France soit en mesure d'appliquer pleinement la réforme dès le 1 er mai 2004, l'efficacité de la réforme reposant largement sur celle du réseau des autorités de concurrence nationales et communautaires.

 

Il convient donc de modifier les dispositions du code de commerce relatives aux compétences décisionnelles, aux procédures et aux attributions du Conseil de la concurrence, aux pouvoirs d'enquête et aux relations des tribunaux avec les autorités de concurrence.
 

 

Le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires est un texte à caractère horizontal contenant les dispositions de base permettant d'assurer, en ce qui concerne les denrées alimentaires, un niveau élevé de protection de la santé des personnes et des intérêts des consommateurs. Ce texte prévoit que les États membres assurent l'application de la législation alimentaire à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, et qu'ils maintiennent à cette fin un système de contrôles officiels et d'autres activités appropriées selon les circonstances, couvrant l'ensemble de ces étapes.

 

Des mesures d'adaptation de la législation nationale sont rendues nécessaires par l'entrée en vigueur de ce règlement, d'une part afin d'inscrire dans le droit national l'obligation faite aux professionnels d'informer les autorités administratives compétentes de la mise sur le marché de denrées alimentaires susceptibles de présenter un risque pour le consommateur ou d'aliments pour animaux ne répondant pas aux prescriptions relativesà la sécurité des aliments pour animaux, d'autre part afin de permettre de sanctionner pénalement l'absence de respect des décisions communautaires prises en son application concernant les produits susceptibles d'être dangereux.

 

Il est précisé que, pour l'ensemble des directives et règlements mentionnés aux articles 1 er et 2, l'habilitation à transposer ou à appliquer porte sur le texte, le cas échéant modifié, en vigueur au moment où le Parlement vote la loi.

 

III. - Le projet de loi retient, dans ses articles 3 à 9 , une habilitation plus large pour certaines des directives mentionnées à l'article 1 er .

 

Au-delà de la transposition des directives 94/33/CE et 2000/34/CE, l'habilitation permettra au Gouvernement de prendre par ordonnances, dans le domaine des transports, des mesures permettant l'adaptation au secteur maritime des dispositions relatives à l'apprentissage et au travail des marins de moins de dix‑huit ans, ainsi que des mesures d'adaptation des dispositions, notamment celles du code du travail et ducode du travail maritime, relatives à la durée du travail, au travail de nuit, au repos quotidien et au repos hebdomadaire ainsi qu'aux congés payés et au bulletin de paye, rendues nécessaires par les caractéristiques particulières des activités concernées par la directive .

 

Outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 95/21/CE , seront prises par ordonnance des mesures complémentaires relatives à la sûreté des navires et d es ports maritimes, en application des amendements à la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) et du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS), adoptés par l'Organisation maritime internationale le 13 décembre 2002.  

 

Des mesures renforçant les contrôles en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques, d'une part, et des constituants d'interopérabilité ferroviaire, d'autre part, accompagneront la transposition, respectivement, des directives 2000/9/CE et 2001/16/CE.
 

 

Les ordonnances portant transposition des directives 2000/59/CE et 2001/96/CE comporteront, en outre, des mesures complémentaires permettant d'organiser, dans l'ensemble des ports maritimes, les services portuaires au navire et à la marchandise.

 

L'habilitation sollicitée doit enfin permettre, à l'occasion de la transposition de la directive 2003/87/CE, de déterminer le régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

 

IV. - Enfin, le projet de loi prévoit, dans son article 119, une habilitation spécifique pour les départements et régions d'outre-mer, pour les collectivités d'outre-mer et pour la Nouvelle‑Calédonie.

 

 

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