Dossiers législatifs

LOI n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées

Exposé des motifs

 

 

Le drame de la canicule estivale a montré que notre pays n'avait pas suffisamment pris en compte les conséquences humaines du vieillissement de notre société et en particulier l'isolement et la fragilité de beaucoup de personnes âgées. Plus largement il a révélé le retard pris par notre pays dans la prise en charge des personnes dépendantes.

 

Une amélioration de cette prise en charge doit être engagée tant en ce qui concerne les personnes âgées que les personnes handicapées.

 

Cette réforme sociale repose sur la prise en charge globale de la dépendance. Elle se traduit par la création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et par un financement spécifique affecté à cette prise en charge. Ce financement repose sur une solidarité active, sous forme d'une journée de travail supplémentaire et, en contrepartie, d'une contribution des employeurs. Cette solidarité est élargie aux revenus du patrimoine et des placements.

 

Ce financement supplémentaire permet ainsi, d'une part, de financer les actions consacrées aux personnes âgées et aux personnes handicapées, et, d'autre part, de pérenniser le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

 

 

 

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Le présent projet de loi comporte trois titres.

 

Le titre I er est relatif à la mise en place d'un dispositif de veille et d'alerte au profit des personnes âgées et des personnes handicapées, en cas de risques exceptionnels, climatiques ou autres, de quelque nature que ce soit.

 

En effet, la canicule du mois d'août 2003 et l'importante surmortalité qui l'a accompagnée ont cruellement mis en évidence l'isolement d'un trop grand nombre de nos concitoyens âgés auxquels il n'a pu être porté secours faute de les connaître. Il importe de tirer les leçons de cet événement exceptionnel. Les enseignements principaux concernent, d'une part, l'absence d'alerte, que ce soit dans le domaine sanitaire, libéral ou hospitalier, ou dans le domaine médico-social, permettant d'appréhender et d'apprécier en temps réel les difficultés rencontrées et, d'autre part, la nécessité de disposer d'un réseau de relations permettant d'atteindre les personnes les plus exposées en raison de leur fragilité et de leur isolement. Cette alerte et cette veille à proximité des personnes les plus fragiles sont à organiser dans un cadre associant les principaux intervenants locaux. C'est l'objet du titre I er du projet de loi qui comprend un article unique.

 

Le I de l'article 1 er institue dans chaque département un dispositif d'alerte et d'urgence afin de parer aux situations de risques exceptionnels. Arrêté conjointement par le préfet et le président du conseil général, ce plan est mis en œuvre sous l'autorité du préfet pour venir en aide, autant que de besoin, aux personnes âgées et aux personnes handicapées.

 

Le II de l'article 1 er   prévoit la coordination des secours nécessitant, en amont, un dispositif de repérage et de suivi, l'organisation par les communes du recensement des personnes âgées et des personnes handicapées résidant à domicile dont la situation le justifie et qui en ont fait la demande, afin de disposer, en cas de situations à risque pouvant mettre en danger leur santé et leur sécurité, de la liste des personnes susceptibles de nécessiter des actions de prévention ou de secours. Il prévoit également l'organisation de contacts périodiques avec ces personnes afin de procéder à la mise à jour des renseignements et d'entretenir le lien social. Un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités de recueil et de mise à jour, de transmission et d'utilisation de ces informations dans des conditions garantissant leur confidentialité.

 

Le titre II arrête les dispositions relatives à la journée de solidarité qui nécessitent de modifier le code du travail.

 

L'article 2 institue une journée de solidarité en vue d'assurer le financement des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

 

Cette journée prend la forme d'une journée de travail supplémentaire.

 

A cet effet, il est créé, au sein du chapitre II du titre I er du livre II du code du travail, une section 6 intitulée : « Journée de solidarité » et un article L. 212-16.

 

La journée de solidarité est fixée au lundi de Pentecôte.

 

Toutefois, un accord de branche ou d'entreprise peut prévoir que la journée de solidarité est fixée un autre jour que le lundi de Pentecôte. La journée de solidarité peut alors prendre la forme d'un jour férié précédemment chômé, d'une journée acquise en compensation de la réduction du temps de travail telle que visée à l'article L. 212-9 du code du travail et qui sera désormais travaillée ou de toute autre modalité qui permettrait de travailler un jour supplémentaire antérieurement non travaillé. Lorsque le lundi de Pentecôte était déjà travaillé, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, et en l'absence d'accord collectif, la journée de solidarité sera déterminée par l'employeur, après consultation des institutions représentatives lorsqu'elles existent.

 

L'article 2 précise également les conséquences de l'ajout d'un jour de travail supplémentaire en termes de rémunération. Dans l'hypothèse où la journée de solidarité coïncide avec le lundi de Pentecôte ou un autre jour férié précédemment chômé, le salarié, en application des dispositions de l'article 3 de l'accord national interprofessionnel du 10 décembre 1977 annexé à la loi de mensualisation du 19 janvier 1978 percevait déjà une rémunération intégrant le paiement du jour férié chômé. Il ne pourra percevoir une rémunération inférieure à celle qui lui était versée antérieurement, mais le travail d'un jour férié antérieurement chômé ne crée pas de droit à rémunération supplémentaire, dans la limite de sept heures. Dans le cas où la journée de solidarité intervient un autre jour, la journée de solidarité n'ouvre pas droit à rémunération, dans la limite de sept heures. S'agissant des salariés à temps partiel, cette limite de sept heures est diminuée proportionnellement à leur durée contractuelle de travail.

 

Cet article tire également les conséquences du statut spécifique de la journée de solidarité en matière de déclenchement des seuils de décompte pour l'application du régime des heures supplémentaires et de règles d'imputation sur le contingent annuel d'heures supplémentaires. Dans la limite de sept heures, les heures de travail effectuées au titre de la journée de solidarité ne donnent ainsi pas lieu au déclenchement des droits à repos compensateur et ne s'imputent pas sur le contingent d'heures supplémentaires prévu à l'article L. 212-6 du code du travail, ni sur le volume d'heures complémentaires, pour les salariés à temps partiel, dans la limite proratisée.

 

L'article prévoit que les heures de travail effectuées dans le cadre de la journée de solidarité sont dépourvues d'incidence sur le contrat de travail, qui est réputé n'avoir pas été modifié.

 

Le nouvel article L. 212-16 instituant la journée de solidarité s'applique également aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

 

L'article 2, outre la création de l'article L. 212-16, apporte les autres modifications nécessaires dans le code du travail. D'une part, il supprime le lundi de Pentecôte de la liste des jours fériés légaux, d'autre part, il prend en compte les incidences de la création d'une nouvelle journée de travail sur les modes d'aménagement annualisés de la durée du travail. Les seuils définis par la loi en matière de modulation de la durée du travail, de réduction de la durée du travail sous forme d'attribution de jours de repos sur l'année et de conventions individuelles de forfait en jours sont ainsi respectivement augmentés de sept heures s'agissant de la modulation et de la réduction de la durée de travail sous forme de jours de repos, et d'un jour concernant les forfaits en jours.

 

L'article 3 précise les modifications devant être apportées au code rural du fait de la création de la journée de solidarité.

 

L'article 4 dispose que sont de nul effet, à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, les stipulations existantes des conventions et accords collectifs retenant le lundi de Pentecôte dans la liste des jours fériés et prévoyant son chômage, sauf lorsqu'un accord retenant une autre journée de solidarité est conclu en application du deuxième alinéa de l'article L. 212-16 du code du travail

 

L'article 5 prévoit les incidences de la journée de solidarité sur les différents types de durée annuelle fixés par accord. Les seuils conventionnels en matière de modulation de la durée du travail, de réduction de la durée du travail sous forme d'attribution de jours de repos sur l'année et de conventions individuelles de forfait annuel en heures sont ainsi augmentés de sept heures et s'agissant des conventions individuelles de forfait en jours, d'un jour. Les mêmes conséquences sont appliquées au temps partiel sur l'année, en proportion de la durée contractuelle.

 

L'article 6 dispose que dans les trois fonctions publiques, la journée de solidarité instaurée par le présent projet de loi et prévue par le nouvel article L.212-16 du code du travail est fixée au lundi de Pentecôte. Cette mesure s'applique à l'ensemble des agents, titulaires et non titulaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière.

 

Il dispose que l'article L. 222-1 du code du travail qui recense la liste des fêtes légales qui sont des jours fériés, s'applique, tel que modifié par le II de l'article 2 du présent projet de loi, aux fonctionnaires et agents non titulaires régis par les lois statutaires n° 84-16 du 11 janvier 1984, n° 84-53 du 26janvier 1984 et n° 86-33 du 9 janvier 1986 applicables respectivement à la fonction publique de l'Etat, à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière.

 

Le titre III du présent projet crée la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

 

Les dispositions proposées constituent une première étape. La mission confiée par le Gouvernement à MM. Raoul BRIET et Pierre JAMET permettra de donner un contour définitif à la Caisse nationale dans le cadre d'un autre projet de loi, qui permettra aussi de tirer les conclusions, quant au rôle de la caisse, des dispositions du futur texte réformant de la loi du 30 juin 1975 sur les personnes handicapées. Une deuxième loi complètera ainsi la liste des ressources affectées à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et les charges financées par ces ressources.

 

L'article 7 institue, sous la forme d'un établissement public national à caractère administratif, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. La caisse aura, dans un premier temps, pour seul rôle de contribuer au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Elle se substitue au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FAPA) institué par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, dont les droits et obligations lui sont transférés (I de l'article 11).

 

L'article 8 prévoit que les recettes de la caisse sont constituées, notamment, par :

 

- une contribution de 0,3 % acquittée par tous les employeurs, privés et publics, en contrepartie de la suppression d'un jour férié ou équivalent. Pour simplifier son prélèvement, cette contribution sera assise et recouvrée comme le sont les cotisations patronales affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie ;

 

- une contribution de 0,3 % portant sur les revenus du patrimoine et sur les revenus des placements. Pour simplifier son prélèvement, cette contribution est définie comme une contribution additionnelle au prélèvement social de 2 % portant sur ces mêmes revenus ;

 

- le produit du 0,1 point de la contribution sociale généralisée actuellement affecté au FAPA ;

 

- une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse au titre de leurs anciennes dépenses d'action sociale d'aide ménagère à domicile au profit des personnes âgées dépendantes bénéficiaires de l'APA, participation finançant actuellement le FAPA.

 

L'article 9 dispose que les dépenses de la caisse seront constituées en 2004 par :

 

- le remboursement du capital et des intérêts de l'emprunt en faveur du FAPA prévu par l'article 5 de la loi n° 2003-289 du 31 mars 2003 portant modification de la loi du 20 juillet 2001 précitée relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, soit moins de 410 millions d'euros ;

 

- une partie du financement par les régimes obligatoires de base de l'assurance maladie des établissements et services hébergeant ou prenant en charge les personnes âgées. Ce concours est financé par une fraction égale à 30 % du solde du produit des nouvelles contributions de 0,3 % après remboursement de l'emprunt du FAPA ;

 

- par un concours versé aux départements destiné à prendre en charge une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie. Ce concours est financé par l'essentiel du produit du 0,1 point de CSG et par 70 % du solde du produit des nouvelles contributions de 0,3 % après remboursement de l'emprunt du FAPA ;

 

- par le financement des dépenses de modernisation des services qui apportent au domicile des personnes âgées dépendantes une assistance dans les actes quotidiens de la vie, afin, notamment, de promouvoir des actions innovantes, la professionnalisation et la qualité de ces services, ainsi que des dépenses de formation des personnels soignants recrutés dans le cadre du plan « vieillissement et solidarités ». Cette dépense est financée par une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse au titre de leurs anciennes dépenses d'action sociale d'aide ménagère à domicile au profit des personnes âgées dépendantes bénéficiaires de l'APA, et, si nécessaire, par une fraction ne pouvant excéder 5% du produit du 0,1 point de CSG ;

  

- par le financement des dépenses d'animation et de prévention dans les domaines d'action de la caisse en direction des personnes âgées. Ces dépenses sont imputées sur une fraction, fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, du produit des nouvelles contributions de 0,3 %, disponible après remboursement de l'emprunt du FAPA.

 

Chacune de ces charges et chacun de ces produits affectés est isolé dans une section spécifique.

 

Les frais de gestion de la caisse sont financés au prorata des ressources des sections de la caisse, hors celle finançant le remboursement de l'emprunt.

 

Le 3° de l'article 9 définit les critères généraux de répartition en fonction desquels est réparti le concours versé aux départements destiné à prendre en charge une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie. Les critères applicables en 2004 font intervenir, pour chaque département, la dépense d'APA constatée au titre de l'année 2003, le nombre de personnes âgées de plus de soixante‑quinze ans, le potentiel fiscal et le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI).

 

Dans l'esprit de la loi du 31 mars 2003 précitée et dans une recherche de simplification, la répartition issue de ces critères de base sera corrigée par une règle visant à plafonner le taux d'effort fiscal lié à l'APA des départements à un taux fixé par décret : cette règle permettra ainsi d'éviter que la dépense nette d'APA (après prise en compte du concours versé par la caisse) de chaque département ne représente une part trop importante de son potentiel fiscal.

 

Dans l'attente de la deuxième loi dont le projet sera présenté après la remise du rapport de MM. Briet et Jamet, l'article 10 dispose provisoirement qu'à compter de l'année 2005, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie finance :

 

- les établissements et services pour les personnes âgées à hauteur de 40 % du produit des contributions de 0,3 % ;

 

- des actions favorisant l'autonomie des personnes handicapées, à hauteur de 40 % des produits des contributions de 0,3 % ;

 

- le concours versé aux départements destiné à prendre en charge une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie, essentiellement par le biais du produit du 0,1 point de CSG et par 20 % du produit des nouvelles contributions de 0,3 % ;

 

- des actions de modernisation des services qui apportent au domicile des personnes âgées dépendantes une assistance dans les actes quotidiens de la vie ainsi que les dépenses de formation et de qualification des personnels soignants recrutés dans le cadre des mesures nouvelles de médicalisation des établissements et services inscrites dans le plan « vieillissement et solidarités », comme en 2004 ;

 

- des dépenses d'animation et de prévention dans les domaines d'action de la caisse en faveur des personnes âgées.

 

L'article 11 organise la transition entre le FAPA et la CNSA (I) et abroge les dispositions du code de l'action sociale et des familles et du code de la sécurité sociale concernant le FAPA (II et III). Il prévoit également (III) l'application des nouvelles règles de répartition du concours aux départements au titre du financement de l'APA pour l'ensemble de l'année 2004, en modifiant à cet effet les règles appliquées par le fonds lors du premier semestre. Cette disposition, combinée avec celle prévue par le 3° de l'article 9, assure une totale continuité de la gestion de cette aide aux départements.

 

L'article 12 fixe les règles d'entrée en vigueur de la présente loi, tant en ce qui concerne les dispositions de la journée de solidarité qu'en ce qui concerne notamment les nouveaux prélèvements appelés à financer la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

 

 

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