Dossiers législatifs

LOI n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux

Exposé des motifs

 

 

Si la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992 relative aux assistants maternels et assistantes maternelles et modifiant le code de la famille et de l'aide sociale, le code de la santé publique et le code du travail a constitué en son temps une amélioration sensible du statut des assistantes maternelles défini par la loi du 17 mai 1977, notamment par la mise en place d'un dispositif de formation obligatoire, une simplification de la procédure d'agrément permettant de mieux respecter les droits des usagers et de réduire le travail illégal, une mensualisation du salaire des assistantes maternelles permanentes réduisant ainsi leur précarité financière et une sensible revalorisation salariale, de nombreux progrès restent à faire afin de renforcer leur professionnalisation, leur reconnaissance au sein des dispositifs de protection de l'enfance et d'accueil des jeunes enfants, enfin, leurs conditions de travail.

 

L'accueil par des assistantes maternelles constitue plus encore qu'en 1990 un service aux familles et à l'enfance indispensable et recherché. Ainsi, 740 000 enfants de moins de six ans, dont près de 500 000 de moins de trois ans, sont aujourd'hui accueillis par près de 300 000 assistantes maternelles à titre non permanent, soit plus du double qu'il y a dix ans. En 2002, 65 000 enfants étaient accueillis par environ 42 000 assistantes maternelles à titre permanent dans le cadre de la protection de l'enfance.

 

 

Si l'accueil non permanent par des assistantes maternelles a crû de manière considérable cette dernière décennie comme mentionné supra , grâce notamment à la création d'une prestation légale, l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), et constitue aujourd'hui le premier mode d'accueil des enfants, concilier la vie familiale et la vie professionnelle demeure une préoccupation et représente encore une difficulté importante pour de nombreuses familles. Aussi, le Gouvernement a t-il décidé de consacrer la Conférence de la famille 2003 à l'accueil de la petite enfance, conférence au cours de laquelle un ensemble de réformes a été annoncé, qui permettront dès le 1 er janvier 2004 de développer l'offre d'accueil (plan crèche, crédit d'impôt famille) et de mieux la solvabiliser (prestation d'accueil du jeune enfant). La mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) facilitera en particulier l'accès de l'ensemble des familles et, notamment, de celles disposant de revenus modestes au mode d'accueil par un assistant maternel. La demande accrue doit s'accompagner d'une augmentation concomitante de l'offre d'accueil, à laquelle une réforme de l'agrément permettra de répondre. La nécessaire réforme du statut des assistantes maternelles fait partie intégrante de ce plan.

 

Dans le champ de la protection de l'enfance, les assistantes maternelles permanentes demeurent le mode d'accueil privilégié des enfants séparés de leur famille, puisqu'elles représentent 55 % de l'ensemble des modes d'hébergement. Le métier de ces professionnelles ne se limite pas à une simple fonction d'accueil, les assistantes maternelles permanentes devant en effet prodiguer aux enfants confiés, qui présentent souvent de grandes et graves difficultés personnelles et familiales, tous les soins d'éducation grâce auxquels leur développement physique et psychique peut se poursuivre dans de meilleures conditions. A ce titre, elles participent à un travail pluridisciplinaire avec les autres intervenants chargés de suivre les enfants.

 

Le présent projet de loi a un double objectif.

 

D'une part, il a pour vocation de mettre en œuvre les conditions d'une plus grande qualité des soins apportés aux enfants accueillis par une meilleure intégration professionnelle des accueillants.

 

D'autre part, le projet vise à améliorer le statut de ces professionnels en le faisant converger vers le droit commun, afin de rendre ces deux métiers plus attractifs, enfin, de répondre dans les années à venir à la demande d'accueil.

 

Ce projet s'inscrit également dans une volonté, initiée en 1992, de mieux distinguer deux métiers fondamentalement différents : d'un côté, celui des assistants maternels non permanents, désormais les seuls appelés « assistants maternels », qui accueillent des jeunes enfants confiés par leurs parents dans un objectif de conciliation de la vie professionnelle, familiale et sociale, de l'autre, celui des assistants maternels permanents, qui accueillent des enfants en grande difficulté dans le cadre du dispositif de protection de l'enfance, d'un dispositif médico-social ou d'un service d'accueil familial thérapeutique ( articles 4 et 5 ). Une nouvelle dénomination de ces professionnels : « assistant familial », consacre cette distinction.

 

 

1. - Améliorer et promouvoir la qualité de l'accueil des enfants et l'intégration professionnelle des accueillants  

 

1.1 .- Améliorer la qualité de l'accueil des enfants confiés à la journée et les relations entre les familles, les assistants maternels et les institutions avec lesquelles ils travaillent

 

En matière d'accueil non permanent, la qualité de l'accueil des enfants est assurée par quatre moyens complémentaires : l'agrément, la formation, le contrôle, enfin, la qualité des relations entre employeurs et professionnels, moyens qui, tous, doivent être renforcés ou précisés, dans le respect des droits des personnes.

 

L'agrément des assistants maternels sera désormais accordé, non seulement si les conditions d'accueil permettent d'assurer, la santé, la sécurité et l'épanouissement des enfants accueillis, mais aussi après évaluation des capacités éducatives des candidats, afin de valoriser la dimension éducative du métier. Par ailleurs, dans le but de mieux assurer le respect de la vie privée de ceux-ci, la procédure sera mieux encadrée, en particulier par l'obligation d'utiliser, pour les demandes d'agrément, un formulaire unique, exclusif de tout autre questionnaire. Enfin, l'agrément pourra avoir une durée plus longue qu'aujourd'hui pour les personnes titulaires d'une certification professionnelle ( article 5 ).

 

Une disposition particulière permettra d'assurer également l'agrément des conjoints des membres des Forces françaises et de l'Élément civil stationnés en Allemagne accueillant de jeunes enfants français dont les familles résident dans ledit pays.

 

La formation initiale obligatoire des assistants maternels ( III et IV de l'article 10 ) sera désormais assurée pour une partie au moins égale à sa durée actuelle (60 heures) - précision qui sera apportée par la voie réglementaire - avant tout accueil d'enfant, alors qu'actuellement les professionnels effectuent leur formation dans une période de cinq ans après l'agrément ( article 7 ). Outre des garanties supplémentaires pour offrir dès le début de son exercice un accueil de qualité aux familles, ce décalage dans le temps du moment de la formation permettra d'alléger pour les départements la charge de l'organisation et du financement des accueils de remplacement des enfants pendant les temps de formation (III de l'article 14 ). Les travaux d'élaboration de référentiels sur le métier, les compétences et la formation, conduits entre septembre 2003 et 1 er semestre 2004, permettront de redéfinir la durée et le contenu de la formation, enfin, de l'intégrer, voire de la faire aboutir, à une certification.

 

Par ailleurs, les assistants maternels employés par des particuliers pourront désormais bénéficier de la formation professionnelle continue, comme tout salarié ( II et III de l'article 30 ) - alors qu'ils en sont aujourd'hui exclus -, dans des conditions actuellement négociées par les partenaires sociaux. La dépense supplémentaire, afférente à la prise en charge de la nouvelle cotisation patronale pour la formation professionnelle, sera budgétée dans le cadre des lois de financement pour la sécurité sociale 2004 et 2005, conformément aux décisions prises lors de la Conférence de la famille.
 

 

La redéfinition et le renforcement de la formation initiale, associés à cet accès à la formation continue et à la mise en place de la validation des acquis de l'expérience ouvriront enfin à ces personnes de véritables perspectives professionnelles leur permettant d'évoluer, selon leurs capacités et leurs aspirations, vers d'autres métiers tout en reconnaissant leur expérience professionnelle comme assistant maternel.

 

Trop d'assistants maternels, une fois agréés, et lorsqu'ils choisissent un exercice autonome de leur profession, sont abandonnés à eux-mêmes, sans le contrôle que sont en droit d'attendre les familles qui les emploient, ni le soutien dont ils auraient besoin pour trouver des réponses aux difficultés normales qu'ils rencontreront nécessairement dans leur pratique professionnelle et améliorer celle-ci.

 

L'activité des assistants maternels après qu'ils ont été agréés doit donc d'abord être mieux suivie par les autorités qui ont délivré l'agrément, contrepartie nécessaire à la récente réforme prévoyant l'attribution d'un agrément en nombre de places d'accueil ( article 5 ).

 

Mais ce contrôle renforcé ( II de l'article 6 et I de l'article 10 ) est insuffisant s'il n'est pas complété d'un accompagnement pour les assistants maternels employés par des particuliers, qui ne bénéficient pas, comme leurs homologues travaillant dans le cadre de crèches familiales, d'un encadrement et d'un soutien professionnels. Aussi, l'accompagnement des assistants maternels pourra-t-il être assuré par les départements en collaboration avec les caisses d'allocations familiales et les communes, notamment, suivant des modalités définies au niveau local ( article 1 er et I de l'article 10 ).

 

La qualité de l'accueil est aussi directement influencée par la qualité des relations entre les assistants maternels et leurs employeurs, que ceux-ci soient des familles ou des crèches. Aujourd'hui, salariés et employeurs sont souvent démunis dans la connaissance du droit et l'accès à celui-ci. Dans cette perspective, une meilleure information de chacun sur ses droits et obligations ( article 1 er et III de l'article 6 ), la signature d'un contrat de travail écrit - qui n'est aujourd'hui pas obligatoire - rappelant ceux-ci et formalisant les engagements de chacun ( articles 13 et 15 ), la définition et l'encadrement des indemnités d'entretien par décret ( II de l'article 14 ) - encadrement totalement laissé aujourd'hui à la libre négociation des parties et source de conflits potentiels et d'abus de part et d'autre - permettront de clarifier, dans l'intérêt supérieur des enfants accueillis, les relations des assistants maternels avec leur(s) employeur(s).

 

1.2. - Améliorer la qualité de l'accueil des enfants confiés dans le cadre d'une mesure de protection de l'enfance en organisant mieux le cadre de travail des assistants familiaux

 

Le métier très particulier des assistants familiaux consistant à élever dans leur propre sphère familiale les enfants d'autres familles, que les services de protection de l'enfance leur confient, nécessite que leur cadre de travail soit organisé : un enfant séparé de ses parents pour des raisons graves ne peut être confié à la responsabilité du seul assistant familial. Pour cette raison, ce dernier doit être systématiquement rattaché à une équipe pluri-professionnelle dont il fait partie à part entière.


 

 

L' article 2 a ainsi pour objectif que les modalités de cette organisation soient précisées dans le cadre d'un projet de service de l'aide sociale à l'enfance, qui devra fixer les modalités de recrutement mais surtout d'accompagnement des assistants familiaux. Cet accompagnement, qui doit permettre de veiller à la façon dont l'enfant évolue dans sa famille d'accueil, est un enjeu fondamental pour la qualité des pratiques en accueil familial permanent.

 

L'agrément pourra avoir une durée plus longue qu'aujourd'hui, voire être sans limitation de durée sous certaines conditions définies par voie réglementaire ( article 5 ).

 

Le III de l'article 8 complète le contenu du contrat d'accueil, annexé au contrat de travail ( I de l'article 8 ). Le contrat d'accueil est un document essentiel pour l'organisation du travail entre le service et l'assistant familial. La délicate question du remplacement temporaire de l'assistant familial pour la prise en charge de l'enfant confié devra également être abordée dans le contrat d'accueil et prévue dans les contrats d'assurance souscrits par les employeurs (III de l'article 8 et VIII de l'article 6 ). Enfin, les mesures de protection de l'enfance pouvant s'adresser à de jeunes majeurs, il est nécessaire de prévoir que les assistants familiaux qui conservent une responsabilité éducative à l'égard d'un jeune devenu majeur bénéficient de la protection et des conditions de travail que représente la qualité d'assistant familial, c'est le sens du II de l'article 9 et du I de l'article 12 .

 

L'amélioration de la qualité de l'accueil des enfants pris en charge passe également par un effort de qualification professionnelle des assistants familiaux. Aux termes de l'article 7 , les assistants familiaux nouvellement recrutés devront bénéficier, avant tout accueil d'enfant, d'un stage préparatoire à leur fonction d'accueil et d'une durée définie par voie réglementaire. Ils recevront ensuite, pendant les premières années d'activité professionnelle, une formation spécifique dont la durée, le contenu et les modalités seront précisés par voie réglementaire une fois achevée la définition en cours d'élaboration du référentiel de ce métier. Cette formation devrait déboucher sur un certificat dont l'obtention, à l'issue du cursus de formation et /ou par la voie de la validation des acquis de l'expérience (VAE), permettra aux titulaires d'être dispensés de la démarche de renouvellement de leur agrément, celui-ci demeurant alors valable sans limitation de durée, comme indiqué supra , sous réserve de dispositions définies par voie réglementaire.

 

2. - Améliorer le statut des professionnels

 

Le droit du travail actuellement applicable aux assistants maternels est largement dérogatoire au droit commun, pour des raisons qui tiennent à la spécificité de leur mission, notamment pour les assistants familiaux, à l'obligation d'un agrément préalable, au fait qu'ils travaillent à leur domicile mais aussi dans leur cadre familial, et enfin, pour les assistants maternels, qu'ils sont le plus souvent employés par plusieurs particuliers.

 

Si un alignement est peu concevable et serait préjudiciable au maintien de ces formes d'accueil alors même qu'elles sont de plus en plus utiles et recherchées, un certain nombre d'améliorations sont proposées, qui peuvent se traduire, selon le cas, soit par un rapprochement avec le droit commun, soit par des dérogations à celui-ci lorsqu'il est insuffisant.


 

 

Les améliorations proposées devraient par ailleurs être complétées, pour les assistants maternels employés par des particuliers, par de nouveaux droits conventionnels, dans le cadre d'une convention collective nationale en cours de négociation par les partenaires sociaux, comme mentionné supra . Ainsi, conformément aux décisions prises lors de la Conférence de la famille d'avril 2003, deux nouvelles cotisations visant à mettre en place, d'une part, un fonds du paritarisme, d'autre part, un accord de prévoyance santé, seront financées dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale respectivement de 2004 et de 2005.

 

2.1. - Les assistants maternels

 

A côté de l'obligation d'un contrat de travail écrit, déjà citée ( articles 13 et 15 ), dont les principales mentions seront précisées par décret pour les assistants maternels, la procédure encadrant la rupture du contrat de travail sera modifiée pour assurer une meilleure protection des droits des salariés, en particulier dans le cas où ils sont employés par des personnes morales où la procédure sera harmonisée avec celle du droit commun du travail, s'agissant des délais, de l'entretien préalable, de l'obligation de motivation etc ( article 23 ). La rupture du contrat de travail sera par ailleurs imposée à l'employeur en cas de retrait de l'agrément, et, pour les assistants maternels employés par des particuliers, en cas de suspension de celui-ci, ce qui met fin à une situation de non droit et permettra à l'assistant maternel de bénéficier d'une indemnisation au titre du chômage ( article 19 ).

 

Le projet de loi définit la rémunération des assistants maternels en référence à une unité de temps au lieu de la journée ( article 16 ), de manière à pouvoir facilement, dans un second temps et par voie réglementaire, évoluer d'une rémunération journalière à une rémunération horaire qui assurerait une plus juste reconnaissance du travail effectif. Le niveau de la rémunération relève de dispositions réglementaires.

 

Deux dispositions, aujourd'hui sources de précarité importante pour la rémunération des assistants maternels, qui concernent, d'une part, la rémunération des assistants maternels en cas d'absence d'un enfant, d'autre part, la réduction d'activité de ceux qui sont employés par des crèches familiales, sont revues.

 

L'absence d'un enfant non justifiée par un certificat médical pendant des jours où il aurait dû être accueilli devra désormais être rémunérée normalement, alors qu'elle ne l'est qu'à moitié dans la réglementation actuelle ; l'absence pour cause de maladie de l'enfant sera, quant à elle, rémunérée à mi-taux alors qu'elle ne donne lieu à aucun salaire actuellement. Enfin, la notion de circonstances contraignantes pour l'employeur, qui l'exonérait de toute indemnisation de l'assistant maternel en cas d'absence de l'enfant, est supprimée, en raison non seulement de la précarité qu'elle induisait mais aussi des difficultés d'interprétation, des conflits et des abus de certains employeurs qu'elle suscite ( article 17 ).
 

 

Le départ définitif d'un enfant de chez un assistant maternel employé par une crèche familiale peut, selon le droit actuel, se traduire pour ce dernier par une diminution de la moitié ou du tiers de sa rémunération, dans la mesure où il ne satisfait pas à la condition de perte d'un employeur requise pour bénéficier d'une indemnisation au titre du chômage comme un assistant maternel employé par un particulier. Pour réduire cette cause de précarité, la réduction de l'activité (au sens du nombre d'enfants accueillis) par un assistant maternel employé par une crèche familiale devra désormais être indemnisée par l'employeur. En outre, l'assistant maternel réintégré dans ses fonctions suite à une suspension d'agrément n'ayant pas abouti à un retrait bénéficiera également d'une indemnisation, dans l'attente que son employeur lui confie à nouveau des enfants ( article 26 ).

 

L'application du droit commun du travail en matière de congés annuels ne garantit pas aux assistants maternels qui ont plusieurs employeurs, situation très fréquente lorsqu'ils sont employés par des particuliers, des congés effectifs sans accueil d'enfants, dans la mesure où le droit laisse le dernier mot à l'employeur ; c'est pourquoi il est introduit une disposition dérogatoire permettant aux assistants maternels employés par des particuliers de fixer eux-mêmes, in fine , leurs dates de congés ( article 20 ). Des dispositions réglementaires viendront compléter cet article.

 

En l'état du droit, les assistants maternels ne sont soumis à aucune disposition limitant leur durée de travail, leur garantissant un repos hebdomadaire et quotidien. Si la continuité du service qu'ils assurent ne rend pas possible un alignement complet sur le droit commun du travail, il ne justifie pas l'absence de toute règle, source d'abus possibles de la part de certains employeurs, voire d'assistants maternels, au détriment des intérêts de ceux-ci, de leur propre vie familiale, et de la qualité de l'accueil des enfants. Aussi, le présent projet prévoit-il que les assistants maternels devrontbénéficier d'un repos quotidien de onze heures par jour. Il pourra être dérogé à ce principe par décret, convention ou accord collectif, dérogation qui ouvrira droit pour l'assistant maternel à un repos compensateur ou à une indemnité. Par ailleurs, ils ne pourront être employés plus de quarante-huit heures par semaine sans leur accord ( article 18 ). Ces dispositions permettront de concilier la nécessité d'une amplitude élargie pour répondre aux besoins d'accueil des parents et celle de protéger les professionnels et les enfants qui leurs sont confiés du risque d'une exigence excessive des horaires d'accueil.

 

Par ailleurs, l'obligation nouvelle pour l'employeur d'organiser et de financer, si besoin, l'accueil des enfants permettra l'exercice effectif d'un mandat syndical ou de représentant du personnel par les assistants familiaux et par les assistants maternels employés par des personnes morales ( article 22 ).

 

Enfin, une disposition commune aux deux professions leur rend applicables les textes du code du travail sur la protection contre le harcèlement et les discriminations (II de l'article 12 ).
 

 

2.2. - Les assistants familiaux

 

Le mode de rémunération des assistants familiaux doit être redéfini afin de ne plus être strictement lié au nombre d'enfants accueillis, disposition qui constitue une source de précarité du métier : il s'agit d'une étape importante dans l'évolution du métier. Le I de l'article 27 permettra donc de définir une rémunération construite, par voie réglementaire, en deux parties, l'une correspondant à la fonction globale d'accueil assurée par l'assistant familial c'est-à-dire à la charge de travail assumée indépendamment du nombre et des jours de présence des enfants, l'autre à l'accueil de chaque enfant. Une revalorisation du plancher de rémunération interviendra ultérieurement par voie réglementaire.

 

Une révision de la définition des notions d'accueil continu et intermittent (IV de  l'article 8 ), qui les clarifie de façon à réserver la qualification d'accueil intermittent aux accueils de très courte durée, très ponctuels ou intervenant en relais épisodique d'un accueil principal par un autre assistant familial, contribuera également à une meilleure reconnaissance du travail et de la responsabilité des assistants familiaux.

 

Le régime de l'attente, qui permet de maintenir le contrat de travail d'un assistant familial entre deux accueils d'enfants moyennant le versement d'une indemnité, est réformé afin de limiter ses effets de précarisation des professionnels, en mettant fin à un risque d'usage abusif de ce dispositif comme moyen de licenciement pour insuffisance professionnelle. Pour cela, le plancher de rémunération due pendant la période d'attente sera revalorisé ultérieurement par décret. Ainsi, les employeurs seront incités à mieux réguler l'activité de leurs assistants familiaux et à ne pas laisser en attente des professionnels capables d'effectuer des accueils (II de l'article 27 ). Parallèlement, les modalités de licenciement sont revues pour clarifier un dispositif actuellement confus sur le plan juridique, en se rapprochant des règles de droit commun : sont désormais bien distingués le licenciement pour insuffisance professionnelle ( article 23 ) et le licenciement intervenant en fin de période d'attente lorsque aucun enfant n'a été confié ( II de l'article 27 ).

 

Le droit aux congés des assistants familiaux est modifié afin de leur permettre de bénéficier d'un minimum effectif de jours de congé annuel et de journées à répartir dans l'année, définis par décret, ce qui n'est pas actuellement le cas ( ii  de l'article 28 ). Obligation est donc faite aux employeurs d'organiser des accueils de remplacement pour les enfants accueillis, pendantles temps de congés de leurs assistants familiaux.

 

Une disposition entièrement nouvelle ( article 24 , I et IV de l'article 6 ), applicable aux assistants familiaux et aux assistants maternels employés par des personnes morales, vise à résoudre le problème du devenir du contrat de travail en cas de suspension d'agrément. En pratique, les suspensions d'agrément interviennent le plus souvent dans des situations où sont suspectés, mais non avérés, des faits de maltraitance à l'égard des enfants accueillis. La création d'un régime de suspension de la fonction d'accueil pendant le temps de la suspension d'agrément, temps d'une durée maximale de quatre mois pendant lequel le professionnel percevra un minimum de rémunération, défini par décret, et pourra bénéficier d'un appui psychologique mis à sa disposition par son employeur, met fin à un vide juridique qui conduisait à une absence totale de protection des salariés dans des situations humainement très difficiles. Enfin, l'article 29 fixe les conditions d'exercice d'une autre activité professionnelle par un assistant familial.

 

 

L'ensemble de ces dispositions nécessite une refonte, d'une part, du chapitre I er du titre II du livre IV du code de l'action sociale et des familles ( article 3 ), d'autre part, du chapitre III du titre VII du livre VII du code du travail consacré désormais aux assistants maternels et assistants familiaux ( article 11 ) prenant acte des différences entre les métiers et de leurs spécificités respectives.

 

Une série d'articles correspondent à des modifications formelles de dispositions existantes ( les V à VII de l'article 6, les II et V de l'article 8, les I, III à IX de l'article 9, le II de l'article 10, le I de l'article 14, article 21, article 25, les I et III de l'article 28, le I de l'article 30, article 31 ).

 

Des dispositions transitoires aménagent le passage entre le dispositif actuel et celui prévu par la loi, en particulier sur les questions de formation et concernant la future réglementation sur les indemnités d'entretien et fournitures ( articles 32 à 35 ).

 

 

 

 

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