Dossiers législatifs

LOI n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement

Exposé des motifs

 

 

Chapitre I er   : Evaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement

 

Article 1 er

 

L'article 1 er modifie les articles L. 122-1 et L. 122-3 du code de l'environnement qui assurent la transposition de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

 

En effet, depuis l'abrogation de la concertation inter-administrative par l'ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003, aucun texte n'assure plus, pour certains projets publics et privés d'aménagement, comme les infrastructures routières, la transposition de l'article 6, paragraphe 1 de la directive 85/337/CEE qui dispose que «  les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation (…)  ».

 

Une circulaire du Premier ministre du 5 octobre 2004 sur la concertation relative aux projets d'aménagements traite en partie la question, mais elle n'édicte aucune règle contraignante pour les collectivités territoriales, et ne s'applique pas aux projets dont le maître d'ouvrage est un opérateur privé.

 

Ce vide juridique risque d'être à l'origine d'un contentieux communautaire pour défaut de transposition de la directive 85/337/CEE. Il est source d'insécurité juridique pour les projets d'aménagements et d'infrastructures soumis à étude d'impact qui n'auraient pas été adressés pour avis à l'autorité compétente en matière d'environnement, en particulier pour ceux des collectivités territoriales.

 

Il convient de préciser que l'avis de l'autorité compétente en matière d'environnement est purement consultatif. Il a pour seul objet de renforcer la qualité environnementale des projets.


 

 

Chapitre II : Transposition de la directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil

 

La France a ratifié la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, qui est entrée en vigueur le 6 octobre 2002.

 

La directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil a pour objet de rendre les dispositions de droit communautaire relatives à l'accès du public aux informations environnementales compatibles avec cette convention, également ratifiée par la Communauté européenne. Cette directive devait être transposée avant le 14 février 2005.

 

La directive 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement était considérée pour l'essentiel comme déjà transposée en droit français par les dispositions régissant le droit général d'accès aux documents administratifs de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Cependant, dans un arrêt du 26 juin 2003 (Affaire C-233/00, Commission c/France), la Cour de justice des communautés européennes a condamné la France en manquement pour transposition non conforme de plusieurs dispositions de la directive 90/313/CEE.

 

L'article L. 124-1 du code de l'environnement, issu de l'article 9 de l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions de droit communautaire dans le domaine de l'environnement a apporté à ce dispositif les quelques adaptations nécessaires pour tenir compte des spécificités de l'accès à l'information en matière d'environnement. Toutefois, un des quatre griefs retenus par la Cour de justice, qui concerne la motivation des décisions implicites de rejet de demandes d'informations en matière d'environnement, doit encore à ce jour faire l'objet de mesures d'exécution. Il est relatif à la règle générale issue de l'article 5 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, selon laquelle «  à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande » : la Cour de justice considère que cette règle n'est pas conforme avec le dispositif communautaire qui impose aux autorités publiques de fournir d'office les motifs d'un refus d'une demande d'informations en matière d'environnement, dans le délai de deux mois suivant l'introduction de ladite demande.

 

Le présent projet de loi a donc pour objet de compléter le dispositif existant afin de satisfaire aux obligations qui incombent à la France, d'une part pour achever d'exécuter l'arrêt précité en manquement de la Cour de justice du 26 juin 2003, d'autre part pour se conformer aux dispositions de la directive 2003/4/CE et de la convention d'Aarhus en matière d'accès à l'information.


 

 

Confirmant le choix effectué par l'ordonnance précitée du 11 avril 2001, le projet soumet l'accès aux informations relatives à l'environnement aux dispositions générales régissant l'accès aux documents administratifs, tout en fixant certaines modalités particulières imposées par la directive du 28 janvier 2003. En cas de rejet de la demande, le bénéfice du recours à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), dont l'action est maintenant bien connue des citoyens, est maintenu.

 

Article 2

 

L'article 2 remplace, en le complétant, le chapitre IV du titre II du livre I er du code de l'environnement.

 

L'article L. 124-1 , qui met en œuvre l'article 7 de la Charte de l'environnement, réaffirme le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement, dans les conditions et selon les modalités de la loi du 17 juillet 1978 non contraires aux dispositions des articles suivants.

 

L'article L. 124-2 définit les informations relatives à l'environnement au sens de l'article 2, paragraphe 1 de la directive.

 

L'article L. 124-3 définit, conformément à l'article 2, paragraphe 2 de la directive, les personnes publiques et privées, par la suite désignées sous les termes « autorité publique », concernées par le champ d'application du droit d'accès. Cet article transpose également l'article 3, paragraphe 1 de la directive qui prévoit la mise à disposition sans que l'intéressé soit obligé de faire valoir un intérêt.

 

L'article L. 124-4 transpose l'article 4, paragraphe 2 de la directive. Ne reprenant que pour partie les termes de l'article L. 124-1 en vigueur, il prévoit les motifs pour lesquels, conformément à la directive, un refus peut être opposé à une demande d'informations. Il précise que ces motifs ne peuvent être opposés à un demandeur qu'après que l'autorité a apprécié l'intérêt d'une communication, assurant ainsi la transposition de l'article 4 paragraphe 2, avant dernier alinéa de la directive qui prévoit une interprétation stricte des motifs de refus et une mise en balance entre l'intérêt public servi par la communication et l'intérêt servi par le refus de communiquer.

 

L'article L. 124-5 précise l'article précédent, complétant ainsi la transposition de l'article 4, paragraphe 2 de la directive relatif aux hypothèses dans lesquelles un refus peut être opposé à une demande d'informations.

 

Le deuxième alinéa transpose l'article 4, paragraphe 2, avant dernier alinéa, dernière phrase de la directive qui limite les motifs de refus qui peuvent être opposés à une demande d'informations relatives à des émissions dans l'environnement. Il transpose également l'article 4, paragraphe 2, dernier alinéa de la directive qui rappelle le respect des exigences de la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation des données, transposée en droit interne par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.


 

 

L'article L. 124-6 assure la transposition de l'article 4, paragraphe 5 de la directive qui impose que la décision de refus et les motifs la justifiant soient concomitamment portés à la connaissance du demandeur. Il constitue par ailleurs la seule réponse utile pour achever d'exécuter l'arrêt en manquement du 26 juin 2003 précité. Il prévoit, par dérogation à l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979, que toute décision de refus de communiquer une information relative à l'environnement doit être notifiée par écrit et indiquer dans tous les cas les motifs du rejet de la demande, ainsi que les voies et délais de recours ouverts à l'intéressé. Cette disposition s'avère contraignante pour l'administration, qui se trouve dans l'obligation de communiquer d'office les motifs de son refus dans des délais raccourcis. Elle correspond néanmoins à une simplification pour l'administré qui n'est plus contraint de faire une nouvelle demande pour obtenir la communication des motifs du rejet de sa demande initiale. Le délai de réponse, fixé par la directive à un mois, sera précisé dans le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 124-8.

 

Le deuxième paragraphe prévoit l'information du demandeur lorsque la demande est rejetée au motif que le document est en cours d'élaboration, conformément à l'article 4, paragraphe 1, dernier alinéa de la directive.

 

            L'article L. 124-7 précise les obligations incombant aux autorités publiques.

 

Le premier alinéa prévoit une information du public sur ses droits d'accès aux informations environnementales, conformément à l'article 3, paragraphe 5, dernier alinéa de la directive. Il précise également certaines mesures qui doivent être prises pour garantir un exercice effectif du droit d'accès à l'information, conformément à l'article 3, paragraphe 5, point c , deuxième et troisième tirets et à l'article 5 de la directive. L'autorité publique doit notamment établir un ou des répertoires ou listes des catégories d'informations relatives à l'environnement qu'elle détient, qui indiquent le lieu où ces informations sont mises à la disposition du public et sont accessibles gratuitement. Il vise enfin à transposer l'article 3, paragraphe 4, avant dernier alinéa et l'article 7, paragraphe 1 de la directive concernant la conservation des informations et leur mise à disposition progressive par voie électronique.

 

Les deuxième et quatrième alinéas transposent l'article 8, paragraphes 1 et 2 de la directive concernant la qualité des informations environnementales et les précisions qui peuvent être demandées pour certaines demandes d'informations.

 

Le troisième alinéa transpose les articles 3, paragraphe 3 et 4, paragraphe 1, point c de la directive qui prévoient la possibilité de rejeter une demande lorsque celle-ci est formulée d'une manière trop générale.

 

Le dernier alinéa prévoit pour les autorités publiques l'obligation d'établir un rapport annuel informant le ministre chargé de l'environnement sur l'application des dispositions du présent chapitre. Cette information est nécessaire pour permettre aux autorités françaises de remplir l'obligation de faire rapport aux autorités communautaires (article 9 de la directive).


 

 

            L'article L. 124-8 renvoie les modalités d'application du chapitre à un décret en Conseil d'Etat. Ce décret définira notamment les catégories d'informations environnementales devant obligatoirement faire l'objet d'une diffusion publique dans un certain délai, conformément à l'article 7, paragraphe 2 de la directive, ainsi que la mise à disposition du public des listes des autorités publiques, conformément à l'article 3, paragraphe 5, point b de la directive.

 

Article 3

 

           L'article 3 rend ce chapitre applicable à Mayotte, qui doit avoir intégré l'essentiel de l'acquis communautaire pour le 1 er janvier 2007.

 

Chapitre III : Transposition de la décision-cadre du Conseil de l'Union Européenne du 27 janvier 2003 relative a la protection de l'environnement par le droit pénal

 

Le 27 janvier 2003, le Conseil de l'Union européenne a adopté la décision-cadre 2003/80 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, dont l'objet principal est d'exiger des Etats membres qu'ils incriminent pénalement et sanctionnent de peines effectives, proportionnées et dissuasives les comportements commis au détriment de l'environnement.

 

Les articles 2, 3 et 4 de la décision-cadre font ainsi obligation aux Etats membres de prévoir des incriminations pénales pour des atteintes spécifiques à l'environnement, que ces atteintes soient commises intentionnellement ou par négligence. Les actes de complicité doivent également être prévus. L'article 6 fait en outre obligation aux Etats membres de prévoir un régime de responsabilité pénale des personnes morales tandis que l'article 8 leur impose de prévoir des règles de compétence juridictionnelle pour connaître de ces atteintes.

 

La plupart des comportements dont l'incrimination pénale est exigée sont déjà appréhendés par le droit interne. Cependant, certaines des infractions entrant dans les prévisions des articles 2 et 3 de la décision-cadre ne prévoient pas expressément la possibilité d'engager la responsabilité pénale des personnes morales.

 

Le présent projet de loi prévoit en conséquence d'étendre dès à présent la responsabilité des personnes morales pour les infractions portant atteinte aux espaces naturels, aux sites inscrits et classés et pour les infractions commises à l'encontre de la faune et de la flore sans attendre l'entrée en vigueur de l'article 54 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité qui a prévu le principe de la responsabilité pénale générale et automatique des personnes morales pour toutes les infractions à compter du 31 décembre 2005.

 

Il prévoit également d'aggraver les sanctions pénales, à ce jour contraventionnelles, prévues en matière nucléaire par la loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 1917 et le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires de base.


 

 

Article 4

 

L'article 4 insère dans le code de l'environnement trois articles prévoyant la possibilité d'une responsabilité pénale des personnes morales pour trois séries d'infractions prévues par le livre III. La peine principale encourue pour ces infractions est l'amende telle qu'elle est prévue par l'article 131-38 du code pénal, soit le quintuple de l'amende prévue pour les personnes physiques. Les peines complémentaires sont celles prévues aux 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l'article 131-39 du code pénal (interdiction d'exercer une activité professionnelle, placement sous surveillance judiciaire, fermeture définitive d'un ou de plusieurs établissements, exclusion des marchés publics, interdiction de faire appel public à l'épargne, confiscation de la chose destinée à commettre l'infraction et affichage ou diffusion de la décision de condamnation).

 

Plus précisément, le I insère un article L. 332-25-1 dans le chapitre II du titre III intitulé « Espaces naturels ». Cet article prévoit la responsabilité des personnes morales pour les infractions portant atteinte aux espaces naturels et réprimant, notamment, la modification de l'état des lieux ou de l'aspect d'un territoire dont l'autorité administrative a l'intention de constituer une réserve naturelle, l'absence de notification à l'autorité administrative de l'aliénation d'un immeuble situé dans une réserve naturelle, la modification ou destruction de territoires classés en réserve naturelle, dans leur état ou dans leur aspect.

 

Le II insère un article L. 341-20-1 dans le chapitre I er du titre IV intitulé « Sites ». Cet article prévoit la responsabilité des personnes morales pour les infractions portant atteinte aux sites et réprimant, notamment, les travaux sur un monument naturel ou un site inscrit sans avis préalable de l'administration, l'absence de notification de l'aliénation d'un monument naturel ou d'un site classé à l'autorité administrative, la destruction, mutilation ou dégradation d'un monument naturel ou d'un site inscrit ou classé.

 

Le III insère un article L. 415-3-1 dans le chapitre V du titre I er intitulé « Protection de la faune et de la flore ». Cet article prévoit la responsabilité des personnes morales pour les infractions portant atteinte à la faune et à la flore et réprimant, notamment, les atteintes à la conservation d'espèces animales non domestiques, d'espèces végétales non cultivées ou la destruction de sites contenant des fossiles.

 

Article 5

 

L'article 5 modifie les articles 5 à 8 de la loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs et portant modification de la loi du 19 décembre 1917. Il aggrave la répression des infractions prévues en cas de méconnaissance de la législation applicable aux installations nucléaires de base et au transport de matières radioactives.

 

Le I abroge l'article 5 de la loi du 2 août 1961 qui devient l'article 7-4.

 

Le II réécrit les articles 6 à 7-4 de ladite loi.


 

 

L'article 6 prévoit que constituent désormais des délits le transport de matières radioactives sans autorisation, l'obstacle aux contrôles, la création ou l'exploitation d'une installation nucléaire de base sans autorisation et la poursuite d'une exploitation en violation d'une décision juridictionnelle d'arrêt ou de suspension.

 

L'article 7, qui prévoit la responsabilité des personnes morales, distingue deux types de sanctions selon la nature de l'infraction : l'amende encourue est portée à 1 500 000 € pour la création ou l'exploitation d'une installation nucléaire de base sans autorisation ou la poursuite d'une exploitation en violation d'une mesure administrative ou d'une décision judiciaire d'arrêt ou de suspension ; elle est fixée au quintuple de celle prévue pour les personnes physiques dans les autres cas, conformément à l'article 131-38 du code pénal. Les peines complémentaires sont définies par référence aux dispositions de l'article 131-39 du même code.

 

L'article 7-1 prévoit les peines complémentaires (affichage de la décision prononcée, confiscation de la chose qui a servi à commettre l'infraction ou qui en est le produit, interdiction de poursuivre l'activité professionnelle) encourues par les personnes physiques.

 

L'article 7-2 prévoit les mesures que la juridiction peut prononcer en cas de condamnation pour création ou exploitation d'une installation nucléaire de base sans autorisation.

 

L'article 7-3 permet à la juridiction répressive de faire application des dispositions des articles 132-66 et suivants sur l'ajournement avec injonction.

 

L'article 7-4 aggrave les sanctions initialement prévues par l'article 5 en cas de non‑exécution des travaux ou aménagements prescrits par la juridiction.

 

Le III modifie le premier alinéa de l'article 8 pour exclure du champ d'application de la loi les installations nucléaires intéressant la défense et classées à ce titre par l'autorité administrative ainsi que le transport de matières radioactives et fissiles à usage militaire. Cette exclusion s'inscrit dans la perspective de la réforme plus vaste engagée par le projet de loi relatif à la transparence et la sécurité en matière nucléaire déposé sur le bureau du Sénat. En tout état de cause, les disposition de la décision cadre n'ont pas vocation à être appliquées aux installations et activités intéressant la défense.

 

Chapitre IV : Contrôle des produits chimiques

 

Article 6

 

L'article 6 tire les conséquences de l'abrogation du règlement (CEE) n° 2455/92 du Conseil en date du 23 juillet 1992 par le règlement (CE) n° 304/2003 du 28 janvier 2003 et modifie les articles L. 521-17, L. 521-21 et L. 521-24 du code de l'environnement qui faisaient référence aux dispositions abrogées.

 

Le règlement (CEE) n° 2455/92 établissait un système commun de notification et d'information pour les importations en provenance de pays tiers et les exportations vers ces pays de produits chimiques interdits ou strictement réglementés.


 

 

Ce règlement a été remplacé par le règlement (CE) n° 304/2003 du Parlement européen et du Conseil en date du 28 janvier 2003 qui a pour objectif de mettre en œuvre la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international. Outre ces produits chimiques et pesticides, le nouveau règlement, comme le règlement auquel il se substitue, s'applique à certains produits chimiques dangereux interdits ou strictement réglementés dans la Communauté ou dans un Etat membre, et à tous les produits chimiques exportés en ce qui concerne la classification, l'emballage et l'étiquetage.

 

Afin de permettre, principalement, une continuité de la possibilité de contrôler ou de sanctionner pénalement les infractions aux obligations prévues par ce règlement en matière de contrôle de produits chimique, il faut donc substituer sa référence à celle du règlement (CEE) n° 2455/92 dans les articles L. 521-17, L. 521-21 et L. 521-24 du code de l'environnement.

 

Chapitre V : Ratification de l'ordonnance n° 2004-1199 du 12 novembre 2004 prise pour la transposition de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement

 

Article 7

 

La loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 a habilité le Gouvernement à transposer par voie d'ordonnance la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et la gestion du bruit dans l'environnement.

 

L'ordonnance n° 2004-1199 du 12 novembre 2004, transposant la directive précitée, a été prise sur ce fondement.

 

Cette ordonnance pose le principe :

 

- de la détermination de l'exposition des populations au bruit dans l'environnement par l'élaboration d'une cartographie du bruit des agglomérations de plus de 100 000 habitants d'une part, des sources de bruit que sont les principales infrastructures de transport routier, ferroviaire et aérien d'autre part ;

 

- d'une information des populations sur le niveau d'exposition au bruit ;

 

- de l'établissement de plans de prévention du bruit dans l'environnement, recensant l'ensemble des mesures susceptibles d'être mises en œuvre pour réduire le niveau de bruit et préserver les zones de calme.

 

Elle définit les autorités compétentes pour la réalisation des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement ainsi que le calendrier d'établissement de ces documents. Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement, ainsi que les modalités d'information et de participation du public.


 

 

Un projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé au Sénat le 26 janvier 2005. Compte tenu de l'urgence d'une transposition rapide et complète de la directive 2002/49/CE, il est proposé de saisir l'occasion du dépôt du présent projet de loi pour y incorporer la ratification de cette ordonnance, dans les termes exacts du projet déposé le 26 janvier dernier.

 

C'est l'objet de l'article 7 du présent projet qui apporte par ailleurs à l'ordonnance diverses modifications assurant une meilleure lisibilité du texte et garantissant mieux son efficacité.

 

En premier lieu, il supprime du texte toute référence aux aérodromes. Les dispositions correspondantes seront reprises, et précisées, par un décret en Conseil d'Etat. Il est apparu en effet que l'établissement, par le représentant de l'Etat, des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l'environnement relatifs aux aérodromes pouvait être prévu entièrement par voie réglementaire.

 

D'autres modifications, d'ordre rédactionnel, sont proposées. Les principales consistent à substituer la notion d'« agglomération », déjà définie en droit français, à la notion d'« unité urbaine », et à préciser les dispositions relatives aux autorités compétentes en matière d'élaboration des plans de prévention du bruit dans l'environnement. A ce titre, il est indiqué que les établissements publics de coopération intercommunale chargés d'établir les cartes de bruit sont les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de lutte contre les nuisances sonores.

 

 

 

 

 

 

 

 

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