Dossiers législatifs

LOI n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006

Exposé des motifs

Le projet de loi de finances rectificative pour 2006 porte le solde budgétaire à - 42,5 milliards € (hors mesure de régularisation relative aux pensions), soit une amélioration de 4,4 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Le montant des crédits ouverts du budget général est stable par rapport à la loi de finances initiale et le solde des comptes spéciaux reste également inchangé. L'amélioration du déficit est donc imputable à la hausse des recettes nettes du budget général, qui s'établissent pour leur part à 221,6 milliards € (hors fonds de concours), en hausse de 4,4 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

I. Le respect de la norme de dépense

Comme il l'a fait depuis le début de la législature, le Gouvernement s'est engagé, pour 2006, à ne pas dépenser en gestion un euro de plus que le plafond voté par le Parlement.

Dès lors, il a eu recours à trois décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance pour faire face, par redéploiement, aux urgences survenues en cours de gestion. Ces trois décrets, que le présent projet de loi prend en compte dans son équilibre et propose de ratifier, conformément à l'article 13 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, ont ouvert 0,9 milliard € en crédits de paiement au titre, respectivement et par ordre chronologique :

- du plan mis en œuvre par le Gouvernement pour faire face à l'épidémie de chikungunya à la Réunion et de mesures d'urgence relatives à l'épizootie de grippe aviaire ;

- de la couverture des surcoûts liés à l'accélération des versements au titre de l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la deuxième guerre mondiale, du financement de mesures de lutte contre diverses crises sanitaires agricoles (grippe aviaire, ESST ovine) ou non (chikungunya, dengue) et d'aides à la distillation pour la viticulture, ainsi que d'un ajustement de la répartition des crédits de personnel entre les différents programmes du ministère des affaires étrangères ;

- des besoins liés aux opérations extérieures du ministère de la défense et à l'hébergement d'urgence au titre du dispositif généraliste et du « plan hiver », ainsi qu'à la création de l'allocation d'installation étudiante.

Les ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi au titre des dépenses nettes du budget général , dont les principales sont présentées en annexe, s'établissent (hors mesure de régularisation relative aux pensions) à 966 millions € en crédits de paiement .

Ces ouvertures relèvent de quatre catégories :

- des ouvertures au bénéfice de la mission « Défense » (323 millions €) , relatives essentiellement au financement du programme des frégates multimissions (FREMM) ;

- une ouverture de 220 millions € sur le programme « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État », dans le cadre d'un plan d'apurement de la dépense exceptionnelle enregistrée sur l'année 2006 au titre des primes versées aux particuliers qui clôturent leur plan d'épargne logement ;

- des ouvertures sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (185 millions €) au titre essentiellement de la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA) et du plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) ;

- des ouvertures diverses et ciblées , pour 238 millions € , dont les principales concernent les missions « Travail et emploi » (103 millions € au titre des aides à l'emploi dans les hôtels, cafés et restaurants ainsi que de la rémunération des demandeurs d'emploi non indemnisés suivant un stage de formation professionnelle), « Sécurité civile » (44 millions € essentiellement au titre de l'indemnisation de la sécheresse 2003), « Régimes sociaux et de retraite » (27 millions € au titre des régimes de retraite RATP et SNCF), « Outre-mer » (25 millions € au titre de la 1 re tranche du plan de relance du logement social).

Les annulations de crédits proposées par le présent projet de collectif budgétaire s'établissent, pour le budget général (hors remboursements et dégrèvements et mesure de régularisation relative aux pensions), au même montant que pour les ouvertures, soit 966 millions € . Les annulations portent essentiellement sur des crédits mis en réserve, ou dont la prévision d'exécution au 15 novembre donne à penser qu'ils ne seront pas nécessaires en gestion 2006.

II. Un niveau de recettes légérement supérieur au niveau révisé
associéau projet de loi de finances pour 2007

Les estimations des recettes fiscales nettes de l'État pour 2006 s'établissent en hausse de 5,28 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit une légère hausse (+180 millions €) par rapport aux prévisions associées au projet de loi de finances pour 2007. Cette augmentation résulte exclusivement des dispositions proposées dans le présent collectif budgétaire, à savoir :

- une révision à la hausse des recettes d'impôt sur les sociétés liée à l'impact de la mesure visant à aménager le régime des acomptes d'impôt sur les sociétés (+500 millions €) ;

- jouent en sens inverse la prorogation du dispositif de remboursement partiel de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel en faveur des agriculteurs (- 130 millions €), l'allègement de la taxe sur les véhicules des sociétés (- 70 millions €), l' exonération de taxe intérieure sur les produits pétroliers au bénéfice du ministère de la défense (- 50 millions €) ainsi qu'un réajustement à la baisse lié au transfert aux départements et aux régions, prévu dans le présent projet de loi, d'environ 70 millions € de taxe intérieure sur les produits pétroliers et de taxe spéciale sur les conventions d'assurance, à titre de compensation pour des transferts de compétences.

En dehors de ces révisions, les évaluations de recettes de l'État ne sont pas modifiées et trouvent leurs justifications techniques dans les annexes explicatives d'ores et déjà transmises au Parlement en appui du projet de loi de finances pour 2007, notamment le rapport économique, social et financier, ainsi que le fascicule des voies et moyens.

III. Une opération de régularisation sur le compte d'affectation spéciale des pensions
sans impact sur l'exécution budgétaire

La mensualisation du paiement des pensions des fonctionnaires, dont le processus s'est étalé entre 1974 et 1987, a conduit à décaler d'un mois l'imputation budgétaire de ces dépenses. Jusqu'au 31 décembre 2005, les douze mois de pension imputés en comptabilité budgétaire sur un exercice donné correspondaient ainsi aux paiements effectués entre le mois de décembre de l'année précédente et le mois de novembre de l'année considérée.

L'article 28 de la loi organique relative aux lois de finances, en posant le principe que les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées, impose de comptabiliser désormais les pensions payées entre les mois de janvier et décembre puisque le service est réputé fait à la fin de chaque mois et que l'imputation budgétaire doit intervenir au moment du décaissement.

La transition entre les deux méthodes de comptabilisation au 1 er janvier 2006 a posé la question du traitement des dépenses de pension versées au mois de décembre 2005 (pour un montant de 3,3 milliards €). Celles-ci n'ont pu, en effet, être comptabilisées sur l'exercice 2005. Conformément aux recommandations de la Cour des comptes et aux indications données à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, l'ouverture des crédits nécessaires à la régularisation de ces dépenses est proposée en loi de finances rectificative. Cette opération a pour conséquence une dégradation, purement comptable, du solde budgétaire.

Cette régularisation est sans incidence sur le déficit public tel que notifié à la Commission européenne puisque la comptabilité nationale, fondée sur le principe des droits constatés, rattache la dépense à l'exercice en cause.

En pratique, cette opération se traduit par une ouverture à hauteur de 3,3 milliards € sur une action (créée à cette seule fin et qui ne subsistera pas en gestion 2007) du programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général. Cette ouverture finance le versement d'une subvention à due concurrence au compte d'affectation spéciale « Pensions », laquelle permet de gager une ouverture de crédits du même montant sur le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité ».

IV. L'impact de la transition des autorisations de programme aux autorisations d'engagement : la régularisation en 2006 des AP affectées non engagées
et l'ouverture d'AE compensant des erreurs de bascule informatique

Le total d'ouvertures d'autorisations d'engagement demandées par le présent projet de loi de finances rectificative inclut 22,7 milliards € d'ouvertures correspondant à la régularisation d'autorisations de programme affectées non engagées (21,7 milliards €) ou au rétablissement d'autorisations d'engagement disparues à l'occasion de la « bascule » vers la gestion sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances.

Il s'agit donc d'ouvertures d'autorisations d'engagement à titre de régularisation juridique, dans un souci de transparence, et non de la création ex nihilo de droits à engagements nouveaux pour les responsables de programme concernés.

Le détail des règles appliquées ainsi que la répartition entre programmes des autorisations d'engagement ainsi régularisées sont présentées dans les développements et le tableau ci-après.

Les principes de la transition entre les autorisations de programme et les autorisations d'engagement

En matière d'investissement, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a substitué la notion d'autorisation d'engagement à celle d'autorisation de programme. Cette modification a constitué une rupture dans l'approche budgétaire des opérations d'investissement. Désormais, l'engagement juridique est l'acte qui consomme les autorisations d'engagement alors qu'auparavant les autorisations de programme étaient consommées par les affectations. Cependant, afin de garantir la réalité de l'autorisation parlementaire en matière d'opérations d'investissement, l'article 8 de la LOLF prévoit que « pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction » . La notion d'affectation demeure mais ne constitue qu'une réservation de crédits.

La transition des autorisations de programme vers les autorisations d'engagement a pris en compte deux éléments de droit. D'une part, les autorisations de programme ont disparu au 31 décembre 2005 du fait de l'abrogation de l'ordonnance du 2 janvier 1959. D'autre part, l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances qui a organisé la transition entre l'ordonnance de 1959 et la loi organique n'a autorisé à reporter que les crédits de dépenses ordinaires et les crédits de paiement.

La combinaison de ces éléments a guidé l'élaboration des règles de transposition des autorisations de programme en autorisations d'engagement en distinguant :

Les autorisations de programme non transposées en autorisations d'engagement en 2006 et qui sont donc « tombées »

- Les autorisations de programme non affectées au 31 décembre 2005 ;

- Les autorisations de programme affectées et non engagées du titre VI (subventions d'investissement) puisqu'elles ne répondent pas à la définition des opérations d'investissement exposée plus haut.

Les autorisations de programme transposées en autorisations d'engagement en 2006

- Les autorisations de programme affectées et non engagées du titre V (Investissement de l'État) au 31/12/2005 et les opérations d'investissement dont elles sont le support ont été basculées dans les systèmes d'information du Palier 2006 sur le nouveau titre 5 (Dépenses d'investissement).

La régularisation juridique des autorisations de programme affectées et non engagées du titre V

Ce sont les autorisations de programme affectées et non engagées du titre V qui font l'objet d'une régularisation par le présent collectif budgétaire, afin d'assurer la couverture juridique de leur transposition en autorisations d'engagement.

A l'issue de la « bascule » dans les outils informatiques, les disponibles à engager étaient constitués du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2006 et du montant des autorisations de programme affectées et non engagées basculées.

La régularisation proposée par le présent collectif n'ouvre donc pas d'autorisations d'engagement supplémentaires, puisqu'elles étaient déjà présentes dans les outils informatiques.

Le montant des autorisations d'engagement dont la régularisation est ainsi proposée s'élève à 21,664 milliards € .

Les autorisations d'engagement à ouvrir suite à la bascule dans les outils informatiques

La stricte application des règles de la bascule dans les outils informatiques a conduit à supprimer des autorisations d'engagement qui n'auraient pas dû l'être, en raison de particularismes liés aux règles d'affectation et d'engagement sur certains dispositifs.

Afin de rétablir les autorisations d'engagement supprimées à tort, il est proposé d'ouvrir par le présent projet de loi de finances rectificative :

- 329 millions € au titre de l'aide publique au développement

- 44 millions € au titre de la prime à l'aménagement du territoire

- 169 millions € pour les frais de justice

- 261 millions € pour l'aide juridictionnelle

- 186 millions € pour la défense

- 28 millions € pour les collectivités locales

Le montant des autorisations d'engagement à ouvrir en loi de finances rectificative à ce titre s'élève donc à 1,017 milliard € .

RÉPARTITION PAR PROGRAMME DES OUVERTURES D'AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DE REGULARISATION

Mission

Code

Programme

RÉGULARISATIONS
JURIDIQUES

OUVERTURES LIÉES
A LA BASCULE

Autorisations d'engagement accordées au titre de la régularisation juridique d'autorisations de programme affectées et non engagées

(en euros)

Autorisations d'engagement
à ouvrir suite à la bascule de la
gestion 2005 à la gestion 2006

(en euros)

Action extérieure de l'État

105

Action de la France en Europe et dans le monde

102.397.027

Administration générale et territoriale de l'État

108

Administration territoriale

14.624.517

216

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

8.307.953

232

Vie politique, cultuelle et associative

1.354.784

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

149

Forêt

49.297.015

154

Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural

6.894.443

215

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

7.028.230

227

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

16.534.366

Aide publique au développement

110

Aide économique et financière au développement

103.883.434

329.697.552

209

Solidarité à l'égard des pays en développement

32.066.254

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

167

Liens entre la nation et son armée

5.197.384

Conseil et contrôle de l'État

164

Cour des comptes et autres juridictions financières

10.320.595

165

Conseil d'État et autres juridictions administratives

16.547.572

Culture

131

Création

14.414.490

175

Patrimoines

282.147.725

224

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

57.041.826

Défense

144

Environnement et prospective de la politique de défense

102.857.367

146

Équipement des forces

14.558.121.996

178

Préparation et emploi des forces

1.357.540.502

100.000.000

212

Soutien de la politique de la défense

685.712.257

85.860.000

Développement et régulation économiques

127

Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel

2.880.359

134

Développement des entreprises

33.353.071

174

Passifs financiers miniers

4.183.117

199

Régulation et sécurisation des échanges de biens et services

57.934.121

Direction de l'action du Gouvernement

129

Coordination du travail gouvernemental

64.480.493

Écologie et développement durable

153

Gestion des milieux et biodiversité

3.602.795

181

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

19.524.005

211

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable

7.386.075

Enseignement scolaire

214

Soutien de la politique de l'éducation nationale

91.049.590

Gestion et contrôle des finances publiques

156

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

224.771.313

218

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

49.907.271

Justice

101

Accès au droit et à la justice

261.000.000

107

Administration pénitentiaire

423.885.682

166

Justice judiciaire

182.213.275

169.000.000

182

Protection judiciaire de la jeunesse

42.078.043

213

Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

21.853.349

Outre-mer

123

Conditions de vie outre-mer

4.408.482

138

Emploi outre-mer

2.090.847

160

Intégration et valorisation de l'outre-mer

8.864.324

Politique des territoires

112

Aménagement du territoire

233.067

43.875.000

113

Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

55.105.720

162

Interventions territoriales de l'État

14.991.610

222

Stratégie en matière d'équipement

237.205

Recherche et enseignement supérieur

142

Enseignement supérieur et recherche agricoles

884.176

150

Formations supérieures et recherche universitaire

318.722.653

172

Orientation et pilotage de la recherche

429.522

186

Recherche culturelle et culture scientifique

708.364

189

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

1.770.523

190

Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat

6.688.402

192

Recherche industrielle

27.211.418

Relations avec les collectivités territoriales

119

Concours financiers aux communes et groupements de communes

5.650.000

120

Concours financiers aux départements

14.878.918

122

Concours spécifiques et administration

110.057

6.970.396

Sécurité

152

Gendarmerie nationale

151.315.954

176

Police nationale

125.621.458

Sécurité civile

128

Coordination des moyens de secours

593.086

161

Intervention des services opérationnels

20.609.856

Sécurité sanitaire

206

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

929.930

Solidarité et intégration

124

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

35.284.356

Sport, jeunesse et vie associative

210

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative

12.475.383

219

Sport

3.122.706

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

220

Statistiques et études économiques

11.364.303

221

Stratégie économique et financière et réforme de l'État

62.358.425

Transports

203

Réseau routier national

1.887.903.467

205

Sécurité et affaires maritimes

29.489.093

207

Sécurité routière

59.224.828

217

Conduite et pilotage des politiques d'équipement

33.864.199

225

Transports aériens

26.576.151

226

Transports terrestres et maritimes

51.195.582

Travail et emploi

103

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

26.391.729

155

Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

19.347.256

Ville et logement

135

Développement et amélioration de l'offre de logement

2.040.482

TOTAUX

21.663.556.908

1.016.931.866

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